N'allez pas penser que je parle du livre écrit à quatre mains par le professeur Mahé (de l'Ecole supérieure d'agronomie de Rennes) et par le professeur Ortalo-Magné (titulaire de la chaire Jean Monnet à la London School of Economics) parce qu'il reflète un certain nombre d'idées sur l'agriculture défendues depuis longtemps dans cette rubrique (1). L'affaire est trop importante pour y mêler l'autosatisfaction. Mon seul but est de souligner que la sanction scientifique et universitaire donne maintenant davantage d'autorité et de poids à des orientations vitales pour l'Europe: non seulement pour son agriculture, mais pour sa nature et ses paysages, pour l'équilibre de son territoire, pour la qualité et la sécurité de l'alimentation de ses citoyens.
Quelques dérives de la PAC. A l'heure actuelle, il semble presque banal d'en parler car -à cause de la vache folle, de la dioxine et d'autres joyeusetés provoquées par l'obsession de la productivité agricole- tout le monde donne des leçons et s'improvise précurseur de la réforme de la PAC. Mais ce n'est pas la mode qui a guidé les auteurs du livre cité, qui répond à une commande de 1997 du "groupe d'économie mondiale" de l'Université française "Sciences Po" et a été élaboré pour l'essentiel dans les premiers mois de 1998. Sans rapport avec l'actualité, M.Mahé et M.Ortalo-Magné ont estimé que "le caractère spécifique et incontournable de l'agriculture, sa liaison à l'espace rural et aux ressources naturelles" nécessitaient une approche nouvelle. Dans les années 40 et 50, l'agriculture européenne était loin de couvrir les besoins alimentaires de la population, et il était indispensable d'augmenter et de moderniser la production; mais la PAC a ensuite été la source de graves distorsions, et "des produits comme les oléagineux ou l'élevage ovin ont souvent pâti des arbitrages politiques donnant une priorité excessive aux céréales". Les droits nuls sur les graines et les tourteaux d'oléagineux importés (situation déjà citée dans cette rubrique comme l'une des causes des difficultés actuelles de l'agriculture européenne) ont été décidés, affirment MM.Mahé et Ortalo-Magné, "afin de maintenir en contrepartie une forte protection des céréales". Par ses aides, la PAC a accentué la spécialisation des fermes dans la production de denrées de base, en freinant la conquête de niches profitables fondées sur des produits diversifiés. Le soutien de prix élevés et le stockage public des excédents ont handicapé le développement des industries de transformation. Les instruments de la PAC, fondés sur les garanties de prix et le retrait des excédents, ont intensifié l'utilisation d'intrants chimiques et de machines, ce qui a eu des effets négatifs non seulement sur l'environnement mais aussi sur la balance commerciale, en accroissant les importations de machines, aliments du bétail, etc. et a surdimensionné les industries européennes de produits phytosanitaires, de semences et de machines. Le résultat en a été la dégradation de la qualité des ressources en eau, la baisse des nappes phréatiques, l'érosion des sols des bassins versants, la dégradation des paysages ruraux.
Le processus de décision est mis en cause. Face à l'analyse qui précède, comment justifier les résistances à une vraie réforme? En France, on a souvent fait valoir la contribution de l'agriculture aux équilibres macroéconomiques du pays, en particulier à sa balance commerciale. Mais les auteurs soulignent que l'actif français des échanges agricoles est largement dû aux produits de qualité (les vins fins en particulier), et que certains aspects de la PAC gonflent les importations (notamment, on l'a vu, d'aliments pour animaux). Il existe "un gisement d'opportunités pour les produits agro-alimentaires élaborés, diversifiés et de qualité", mais certains choix de la PAC, comme les mécanismes d'intervention pour le beurre et la poudre de lait, freinent justement les incitations commerciales à développer les produits transformés…
Pour expliquer un maintien si prolongé d'orientations erronées, l'essai met en cause le processus de décision de Bruxelles, qui débouche "sur des arbitrages favorables aux producteurs et, en particulier, aux plus favorisés d'entre eux" (car les soutiens et les compensations sont plus ou moins proportionnels à la dimension des exploitations). Il s'ensuit des "rentes de situation pour certains agriculteurs" et des choix de production qui multiplient les surcapacités de produits déjà abondants mais très subventionnés, au lieu d'encourager les productions qui pourraient remplacer les importations. Si la méthode de décision n'est pas révisée, l'UE risque, dans les prochaines négociations à l'OMC, de réduire encore, voire de supprimer, les droits de douane sur des produits déjà peu protégés, afin de maintenir les subventions à l'exportation pour les produits dont la PAC encourage artificiellement la surproduction. Des productions "à effets environnementaux positifs, comme les produits méditerranéens, l'élevage ovin et les bœufs herbagers", risquent de disparaître parce qu'elles "seront concurrencées à l'excès par des importations de produits peut-être banals ou issus de technologies de production intensive". La conclusion est claire: "il faut aujourd'hui recentrer les priorités, en arrêtant de stimuler les exportations (à perte) des produits de base et en privilégiant au contraire le développement des exportations agro-alimentaires, la protection intellectuelle des produits européens typiques et la préservation de certains modes de production agricole qui font du modèle rural européen un modèle unique".
Après l'analyse commentée, l'essai s'efforce de fonder sur les conclusions citées une série de "propositions concrètes", à savoir: a) la fin des subventions à l'exportation; b) la transparence et le contrôle de l'utilisation des fertilisants, des traitements phytosanitaires et des épandages d'effluents, en rendant obligatoires des "registres verts"; c) la définition de trois catégories de zones rurales, selon leur vocation; la création d'étoiles vertes (dûment rémunérées) pour les services préservant la qualité physique ou esthétique d'un environnement rural; d) le "recentrage" de la politique des échanges agricoles internationaux. Les auteurs sont conscients que ces projets rencontreront des oppositions et que "le blocage viendra essentiellement de la résistance de la génération actuelle d'agriculteurs"; mais ils estiment que "les groupes de pression agricoles sont moins monolithiques que par le passé: il n'y a plus, aujourd'hui, un consensus sur le bien-fondé de la PAC traditionnelle à l'intérieur même de la profession". L'existence en elle-même de la politique agricole commune n'est aucunement mise en cause.
Les ravages des excès de la spécialisation. Les treize "propositions concrètes" de réforme sont justifiées et détaillées. J'ai retrouvé avec plaisir, au fil des pages, les considérations suivantes: "Un cas d'école de distorsion de la PAC était l'incohérence entre le soutien des prix des céréales, élevé avant 1992, et l'absence de soutien des prix des substituts céréaliers des aliments du bétail, à cause de concessions faites lors de négociations précédentes du GATT. La forte réduction de cet écart depuis 1992 a accru l'utilisation de céréales européennes dans l'alimentation animale de plus de 10 millions de tonnes". Dommage que cette remarque essentielle soit inscrite dans une note peu visible en bas de page. Elle met en relief un élément trop négligé, c'est-à-dire l'impact essentiel de la politique d'importation sur les choix des agriculteurs. D'une façon générale, ces choix sont déterminés par les décisions politiques. MM.Mahé et Ortalo-Magné soulignent que le soutien des prix à un niveau élevé et stable a longuement encouragé et presque déterminé l'hyperspécialisation des exploitations. Or, cette spécialisation excessive provoque des demandes d'indemnisations et d'aides particulièrement coûteuses dès qu'une crise touche le produit concerné, parce que les monoproducteurs ne peuvent pas opérer de compensation avec d'autres productions; elle provoque en même temps des "répercussions sur la dégradation des sols, sur l'intensification des traitements chimiques et sur la résorption des effluents d'élevage". Les prix garantis élevés diminuent en outre les incitations à la recherche de nouveaux débouchés, de nouveaux produits et d'activités de diversification. Par exemple, les effets de la monoculture du maïs sont décrits comme accablants: érosion des sols en pente, lessivage de nitrates et pesticides, perte de biodiversité, banalisation des paysages, régression des surfaces en prairies naturelles.
Résister aux profiteurs de la PAC actuelle. L'analyse de MM. Mahé et Ortalo-Magné apporte des éléments techniques et économiques de grande valeur en appui aux réformes dont tout le monde parle aujourd'hui mais qui risquent d'être oubliées ou édulcorées dès que l'urgence sera passée et que les profiteurs de la PAC actuelle reprendront souffle et feront valoir leurs moyens de pression (a-t-on oublié la surcompensation effarante dont ont réussi à bénéficier les producteurs de céréales il y a quelques années?). Aujourd'hui, le moment est favorable aussi bien au niveau international (devant l'OMC, le ministre chinois du Commerce s'est opposé au démantèlement de la protection de l'agriculture parce que "la stabilité de l'agriculture est de la plus haute importance pour la stabilité sociale de la Chine") qu'au niveau européen. En Allemagne et en Italie, les ministres de l'Agriculture sont des "Verts". En France, le ministre Jean Glavany s'est prononcé contre les excès du productivisme ("je ne conteste pas la nécessité d'une bonne productivité mais je dénonce le productivisme, c'est-à-dire la recherche de la productivité à tout prix; il y a eu assez de dégâts sociaux, environnementaux et sécuritaires pour qu'on en tire les leçons") et affirme l'importance des aspects non-commerciaux: "le principe de précaution, la sécurité alimentaire, les arbitrages seront au coeur des négociations de l'OMC" (2). Le président de la Commission européenne, Romano Prodi, a déclaré que les Européens peuvent sans difficulté payer un peu plus pour leur alimentation, en échange de la qualité et de la sécurité. Ceci devrait enfin amener l'UE à accorder l'attention qu'elles méritent -c'est-à-dire: nulle- à certaines études de l'OCDE ou d'autres organismes qui évaluent les politiques agricoles exclusivement du point de vue de leur influence sur l'expansion permanente du commerce agricole mondial et de leur coût pour les consommateurs, ignorant d'un dédain souverain les raisons essentielles qui exigent des politiques agricoles et des politiques alimentaires mondiales sérieuses (3). (F.R.)
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(1) Louis-Pascal Mahé et François Ortalo-Magné: "Politique agricole, un modèle européen" - Presses de Science Po, Paris - Janvier 2001. (2) L'interview de Jean Glavany a été publiée dans le journal "Les Echos" du 8 mars.
(3) voir cette rubrique dans EUROPE des 12/13 février pp.3/4.