Trois catégories pour y voir clair. Pendant l'été qui vient de se conclure, quelque chose a bougé dans le débat sur l'Europe de l'avenir. Certaines idées progressent, d'autres se clarifient, d'autres paraissent tomber toutes seules. Nous pouvons même essayer d'établir un petit schéma avec trois catégories de positions essentielles:
- première catégorie, ceux qui ne souhaitent aucun changement radical dans le fonctionnement de l'UE dans la perspective des élargissements futurs. Une Europe diluée dans un ensemble plus vaste, sans l'ambition de progresser vers un niveau supérieur d'intégration, correspond à leurs aspirations et à leur conception. C'est la tendance que l'on pourrait appeler "britannique" (même s'il existe aussi au Royaume-Uni des forces politiques qui ne la partagent pas), et qui semble majoritaire dans quelques pays continentaux, comme le Danemark;
- deuxième catégorie, ceux qui estiment nécessaire de fixer de nouveaux objectifs et de réviser profondément les mécanismes et le fonctionnement institutionnels (au-delà des réformes déjà négociées dans la CIG en cours), et considèrent que ceci est possible pour l'Union élargie, même si elle atteint les 30 membres, voire davantage. La nouvelle UE pourra, à leur avis, maintenir des ambitions élevées , sans qu'il soit nécessaire de créer en son sein une "avant-garde". C'est notamment la position du commissaire européen responsable de la réforme institutionnelle Michel Barnier (pour qui l'avant-garde ne deviendra nécessaire qu'en cas d'échec de la réforme institutionnelle) et du président de la commission parlementaire compétente en ce domaine, Giorgio Napolitano, qui estime essentiel de sauvegarder l'unité institutionnelle de l'Union;
- troisième catégorie, ceux qui estiment impossible qu'une Union à 30 puisse garder les ambitions et le dynamisme nécessaires pour poursuivre le chemin vers l'intégration. Il en résulte la nécessité de créer, au moins pour une certaine période, une avant-garde, un groupe de pays déterminés à progresser et en mesure de s'organiser de manière efficace. Est-il besoin de dire que c'est la thèse de Jacques Delors, de Giscard d'Estaing, d'Helmut Schmidt et qu'elle a été reprise, avec certaines équivoques, par quelques chefs de gouvernement?
Jacques Delors a précisé et affiné sa conception. Ce n'est pas par hasard si nous avons offert à nos lecteurs, à la fin la semaine dernière, la possibilité de prendre connaissance en bloc des textes dans lesquels Jacques Delors a précisé, au cours de l'été, sa vision de la Fédération d'Etats-nations qui devrait constituer l'avant-garde de l'Europe future (voir notre bulletin du 15 septembre, pp.14/15/16). Les éléments de confirmation sont nombreux: le système envisagé est ouvert et provisoire, l'objectif étant d'éviter que l'Europe soit bloquée en attendant que tout le monde partage les nouvelles ambitions; l'avant-garde devra avoir un minimum d'institutions à elle, afin notamment de respecter l'équilibre Parlement/Conseil/Commission selon la "méthode communautaire", sans glisser dans la méthode intergouvernementale. Mais quatre aspects nous paraissent à souligner, car ils répondent à certaines critiques superficielles et indiquent peut-être une certaine évolution de la pensée de l'auteur. Le premier est le souci de Jacques Delors de prévoir des "gestes forts et immédiats" destinés à rassurer les pays d'Europe centrale et orientale. Trop souvent ces pays sont découragés et leurs opinions publiques sont démotivées par l'annonce de dates fantaisistes qui doivent ensuite être continuellement reportées, car ce n'est pas en deux ou trois ans qu'ils seront en mesure d'appliquer la totalité de l'acquis communautaire, si difficile et compliqué pour les Quinze eux-mêmes. Le second aspect est la réticence explicite de l'ancien président de la Commission à l'égard d'une Constitution européenne, qui risquerait en fait de conduire à un "gouvernement des juges" au détriment du rôle de la politique.
Le troisième aspect fondamental est l'accent que Delors met de façon de plus en plus nette sur la sauvegarde de l'élément national dans sa Fédération, et donc sur les limites des compétences à lui attribuer; non seulement les cultures nationales doivent être maintenues, mais il ne faut pas communautariser "l'ensemble des questions qui sont liées à la cohésion d'une nation", comme l'éducation et les régimes sociaux. Même une véritable "politique étrangère commune" ne lui paraît pas, au stade actuel, possible ni souhaitable.
Le quatrième aspect concerne les "coopérations renforcées" dont la conception actuelle recèle le risque d'un dégénération en direction d'une Europe à la carte dans laquelle chacun choisirait le secteur où il est disposé à avancer et à participer à une intégration plus poussée. Dans la vision de Delors, les coopérations renforcées (que l'Italie a proposé d'appeler "intégration renforcée" pour en clarifier la signification) doivent figurer, sous une forme assouplie et améliorée, dans le Traité qui sortira du Sommet de Nice afin de préfigurer la Fédération des Etats-nations à négocier ensuite. Elles doivent ouvrir la porte à l'avant-garde.
Sous les mêmes mots, des réalités différentes. L'analyse qui précède met en évidence un risque: que les mêmes mots puissent couvrir des réalités et des objectifs différents. Les termes de Constitution européenne sont eux-mêmes équivoques. Des personnalités de bonne foi leur attribuent une fonction presque magique comme s'ils ouvraient en eux-mêmes les portes de l'Europe future, et certaines autorités politiques en profitent en les utilisant pour obtenir à peu de frais un certificat de "bons Européens" ouverts sur l'avenir: un texte à la place des réalités. La notion des "coopérations renforcées" et celle de l'avant-garde (ou groupe pionnier, ou centre de gravité) paraissent réunir un grand nombre d'observateurs et de commentateurs autour de concepts uniformes, alors que ce n'est pas toujours le cas, loin de là. A qui constatait l'unicité de la terminologie à ce sujet entre lui-même et plusieurs chefs de gouvernement, Jacques Delors a récemment répondu: "L'alliance est purement fortuite. Le seul point qui nous est commun, ce sont les mots de coopérations renforcées. Mais l'avant-garde n'est pas la même chose; elle est essentiellement une manière pour ne pas faire attendre les pays d'Europe centrale et orientale tout en continuant à faire avancer l'Europe."
La vérité est que les textes des chefs de gouvernement ou de quelques ministres des Affaires étrangères, même ceux qui sont considérés comme étant à l'origine de la relance du débat sur l'avenir de l'Europe, recèlent un nombre considérable de possibilités d'équivoques. La conception fédérale de Joschka Fischer n'est pas précisée. Avec son président "élu par les peuples", avec son gouvernement européen et sa Constitution, c'est une orientation générale qui laisse ouverte toutes les possibilités. Le "groupe pionnier" de Jacques Chirac semble sous-entendre un retour à la méthode intergouvernementale entre les pays participants, avec son secrétariat qui ne serait pas la Commission. En Italie, la situation n'est pas aussi transparente qu'elle en donne l'impression, car l'attitude du ministre des Affaires étrangères ne correspond pas entièrement à ce qu'a dit le Premier ministre. A la Farnesina, la triade Dini/Cavalchini/Fagiolo dessine de Rome à Bruxelles une ligne claire, dirigée (comme celle de la Belgique et de quelques autres) vers les solutions les plus conformes aux ambitions de l'intégration européenne. Le Premier ministre Giuliano Amato a parlé d'un "coeur politique" de l'Europe en le présentant comme l'équivalent pragmatique de l'avant-garde de Delors, mais en ouvrant la porte sans conditions au Royaume-Uni (afin de ne pas créer un "coeur vieux style") et en excluant les transferts de pouvoirs: seuls les transferts de "fonctions" sont admis, la souveraineté restant dans les capitales nationales. Tommaso Padoa Schioppa, du directoire de la Banque centrale européenne, lui a répondu: "Le Royaume-Uni n'a jamais été exclu; il s'excluait lui-même. C'est une erreur de penser que la vitesse de l'Union doive être celle du Royaume-Uni; avec une telle règle, nous serions au point zéro." Nous n'avons donné ainsi qu'un aperçu très succinct mais peut-être significatif du débat italien de cet été sur les finalités de l'Europe, déclenché par un article retentissant du commissaire Mario Monti.
Les chefs de gouvernement ont pris conscience de leur rôle. Compte tenu aussi des réticences de M.Aznar (même si ces derniers temps l'Espagne semble avoir sensiblement assoupli sa position au sein de la Conférence sur la réforme institutionnelle) et des positions traditionnelles du Royaume-Uni, de la Suède et du Danemark (déterminées en grande partie par la presse et par les opinions publiques, qui semblent évoluer moins vite qu'une partie de la classe politique), les chefs de gouvernement donnent l'impression de consolider progressivement une conception de l'Europe dont ils seraient le centre et impliquant une réduction des pouvoirs de la Commission européenne et du Parlement européen. Certes, le rôle prioritaire des chefs de gouvernement, au sein du Conseil européen, n'est plus en discussion, et c'est logique du fait de leur légitimité démocratique, de leur ambition compréhensible d'exercer au niveau européen des pouvoirs correspondant à leurs pouvoirs nationaux, et aussi de leur visibilité (voir à ce sujet les résultats du séminaire de Paris sur la réforme du Conseil, dans EUROPE du 6 septembre, pp. 5/6 ). Mais cette évolution ne doit pas compromettre les équilibres du triangle institutionnel entre Parlement, Conseil et Commission qui sont à la base de la méthode communautaire. Les nouvelles générations, même aux niveaux les plus élevés, ne donnent pas à cet équilibre la signification et l'importance qu'il mérite et ne paraissent pas suffisamment sensibles à la détérioration que représenterait pour l'Europe le retour à la coopération intergouvernementale, celle qui avait comme résultat qu'il y avait en permanence, ici ou là dans le continent, l'une ou l'autre guerre entre les pays de l'Union. Cette incompréhension a sans doute ses raisons, mais il ne faut pas renoncer à la combattre, car les risques de dérive sont toujours présents.
Ferdinando Riccardi