Entre service universel et vérité des prix. Les hésitations de la Commission européenne dans la mise au point de sa proposition sur une nouvelle phase de libération du service postal prouvent en elles-mêmes que l'Europe ne dispose pas encore d'une doctrine bien définie du régime des "services d'intérêt général". Et c'est compréhensible, car il n'existe peut-être pas de domaine où les positions et traditions des Etats membres soient plus éloignées et dont, en même temps, les répercussions sur la vie des citoyens soient plus directes et immédiates. Il suffit de penser à la production et distribution de l'électricité ou de l'eau, aux chemins de fer, à la poste, au téléphone et aux télécommunications en général pour s'en rendre compte. Il est normal que l'Europe n'y touche pas à la légère.
Certes, la situation a heureusement évolué depuis une dizaine d'années, lorsque les gouvernements ne parvenaient même pas à se comprendre à cause des différences de terminologie et les positions nationales paraissaient inconciliables. Beaucoup de clarté a été faite et un rapprochement considérable est intervenu, ainsi que le prouvent les ouvertures significatives de marchés qui étaient à l'époque soumis à des monopoles rigides; les résultats ont été dans quelques cas tellement positifs pour l'économie européenne que l'opportunité de briser certaines rigidités n'est plus contestée. Les divergences doctrinaires n'ont pas été surmontées mais partiellement aplanies par des compromis, en fixant des pourcentages de libéralisation, des étapes à parcourir et parfois des limites à ne pas franchir. Mais chaque nouvelle initiative d'envergure suscite la méfiance: elle apparaît trop timide à qui estime que les droits exclusifs des anciens monopoles entravent l'épanouissement des possibilités potentielles de l'économie européenne, elle donne aux autres l'impression de ne pas garantir suffisamment la fourniture des services essentiels à tous les citoyens.
Les divergences ne seront jamais dépassées sans un effort de compréhension réciproque, parce que chacune des deux positions dispose d'arguments valables à son appui. C'est un cas assez rare, dans lequel la présentation qui en est faite détermine les attitudes. Blanc ou noir: voici comment apparaissent les deux thèses lorsque l'on préfère le manichéisme au dialogue.
A. En faveur du démantèlement des monopoles publics et des droits exclusifs, pour l'ouverture des marchés à la concurrence. Les anciens monopoles représentaient un véritable corset qui étouffait l'économie, à cause de leur coût et souvent de leur inefficacité. Sans concurrence, le fonctionnement de ces monopoles était parfois déplorable; que l'on pense à la poste en Italie (des entreprises de Milan se faisaient adresser en Suisse le courrier en provenance de l'étranger, préférant organiser une navette quotidienne de Milan à la frontière suisse, plutôt que de dépendre de la poste nationale), ou aux délais qui étaient autrefois nécessaires pour un raccordement téléphonique à Paris. Les déficits annuels des chemins de fer représentent dans certains Etats membres un véritable boulet qui pèse lourdement sur les budgets nationaux. Les gaspillages de certaines entreprises publiques étaient délirants; de toute manière, l'Etat payait la note. Dans plusieurs cas, les monopoles étaient utilisés par les partis politiques pour placer leurs pions dans les centres névralgiques du pouvoir, ou tout simplement pour favoriser des amis. Depuis que certains services d'intérêt général ont été libéralisés, les prix ont baissé de façon parfois spectaculaire, à l'avantage des entreprises et des citoyens dans leur ensemble.
B. En faveur du rôle de l'Etat et de la sauvegarde du "service universel". Lorsqu'au siècle dernier et au début de ce siècle, le progrès technique avait rendu possibles les réseaux ferroviaires, les réseaux électriques et les réseaux téléphoniques, les Etats sont intervenus afin de les mettre à la disposition de tous les citoyens. La majeure partie de la population n'avait pas encore le droit de vote et les travailleurs n'étaient pas encore organisés en syndicats puissants, mais le "sens de l'Etat" était suffisant pour que les chemins de fer couvrent tout le territoire en grimpant jusque dans les zones de montagne les plus difficiles à atteindre, et les lignes électriques créaient de nouveaux paysages pour porter l'électricité jusqu'aux villages les plus isolés. Et, élément fondamental, la conscience de l'intérêt général amenait les gouvernants à fixer des tarifs uniformes: pour l'utilisateur, un kilomètre de voyage ferroviaire a le même prix quelles que soient les aspérités surmontées pour construire la voie ferrée, l'affranchissement est le même si une lettre est envoyée à quelques centaines de mètres ou jusqu'au village le plus isolé en haut d'une montagne escarpée. Avec le critère de la "vérité des prix", des régions entières de nos pays n'auraient bénéficié ni du chemin de fer, ni de l'électricité ni du téléphone; avec les critères des investisseurs privés, des dizaines d'entreprises desserviraient la ligne Paris-Lyon, ou Rome-Milan, ou Düsseldorf-Cologne et ainsi de suite; mais qui aurait assuré les liaisons moins rentables ? Le service des citoyens, c'était l'orgueil de l'Etat d'hier. C'est un principe qu'il faut sauvegarder, ou rétablir, s'il est tombé en désuétude.
On comprend par ce petit jeu des "deux thèses" qu'il n'y a pas de solution durable si l'une seulement des deux positions est prise en considération. L'équité et l'intérêt bien compris de l'Europe imposent de tenir compte des deux. Le système des compromis a permis d'avancer, mais il n'est plus suffisant. Compromis, cela signifie en général que, si un pays voudrait avancer jusqu'à 100 et un autre voudrait s'arrêter à 50, on retient 75. L'un dit: c'est un premier pas. Alors que l'autre affirme: c'est le maximum, on n'ira pas au-delà.
Etablir quelques principes, c'est relativement simple. Mais toutes les tentatives visant à établir un "code des services publics" ont échoué. Les objectifs sont établis, à partir de la préface de Karel Van Miert au "Dictionnaire des services publics en Europe" établi par l'ISUPE, Groupe d'initiative pour services d'utilité publique en Europe (1), organisme qui a fait du très bon travail, par exemple pour clarifier les concepts et la terminologie. Mais il n'a jamais été possible d'élaborer quelque chose de vraiment opérationnel qui ait été considéré comme acceptable par toutes les parties, c'est-à-dire à la fois les gouvernements favorables à la libre concurrence intégrale et les gouvernements qui défendent ce qu'ils considèrent comme une partie significative du patrimoine national; les syndicats des travailleurs et les employeurs; les entreprises privées et les organismes publics ou semi-publics. La Commission européenne devrait organiser en son sein un véritable débat sur la concrétisation des principes, avant de délibérer au cas par cas. Et le Parlement européen, n'estime-t-il pas que ce serait son rôle de rechercher une voie européenne représentant la synthèse des expériences et des traditions nationales, à la lumière des évolutions les plus récentes?
Lorsque les "droits acquis" peuvent constituer un abus. Quelques grands principes acquis peuvent être facilement résumés. Le premier est qu'un service d'intérêt général peut être confié aussi bien à une entreprise publique qu'à une entreprise privée, ce qui importe n'est pas la nature juridique de l'entreprise mais les obligations qu'elle doit souscrire et respecter, notamment en matière de service universel. Le deuxième principe concerne la qualité des prestations; les entreprises chargées d'un service d'intérêt général doivent s'engager à respecter une espèce de "code de conduite" les liant aux utilisateurs, qui garantisse la qualité du service (l'ISUPE déjà cité est d'accord). Le troisième principe concerne la compensation, par l'Etat, des obligations de service public qui impliquent une charge supplémentaire (mais comment l'évaluer, cette charge, de manière objective et équitable?) Il faudrait aller plus loin, vers une définition équilibrée des droits et des devoirs, surtout à l'égard des utilisateurs. Il ne suffit pas de décider en théorie que le service universel doit être garanti, il faudrait aussi établir comme règle que le réseau ne doit pas s'étioler et qu'il maintient son ampleur, car le rétrécir serait déjà une dégradation. En même temps, les travailleurs du service public ne doivent pas s'accrocher au principe des "droits acquis" pour conserver des avantages qui ne sont plus justifiés. La retraite à 55 ans pour les cheminots en France se justifiait à une époque où l'espérance de vie était beaucoup plus brève, la durée hebdomadaire du travail sensiblement plus longue et surtout lorsque la fonction de machiniste, exercée en permanence parmi les poussières de charbon, était non seulement pénible mais dangereuse. Aujourd'hui, la retraite à 55 ans représente une discrimination au détriment de tous les autres travailleurs.
La Commission européenne devrait donc s'efforcer d'établir une "doctrine des services publics en Europe" au lieu de continuer à délibérer au cas par cas. L'objectif ne serait évidemment pas d'uniformiser les législations ni de gommer des différences et des traditions qui ont leurs racines dans la mentalité et dans l'histoire de chaque peuple, mais de permettre le fonctionnement harmonieux du grand marché sans frontières et de garantir aux entreprises et aux citoyens d'Europe des services efficaces. Il est grand temps que les Institutions européennes s'en occupent très sérieusement, parce que le coût et la disponibilité de l'énergie ou de l'eau, l'efficience des transports, la rapidité des télécommunications influencent et même déterminent la compétitivité de l'économie européenne et la vie quotidienne de toute la population.
Ferdinando Riccardi
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(1) "Le service public me paraît être un élément essentiel dans la construction d'une Communauté fondée sur des valeurs de solidarité et d'égalité d'accès, pour tous les citoyens, à un certain nombre de biens de communs qui sont perçus comme essentiels. Pour atteindre pleinement ces objectifs, les services publics devront se moderniser et s'adapter aux exigences d'une économie de marché ouverte et dynamique (...) Ce qui est au coeur de notre ambition pour l'Europe, c'est de léguer aux jeunes une Communauté certes plus moderne et plus compétitive, mais aussi plus solidaire et plus humaine." Karel van Miert, préface au "Dictionnaire économique et juridique des services publics en Europe", Editions Aspes Europe, Paris 1998.