Tout bouge plus vite que prévu. Le paysage qui entoure la prochaine réforme institutionnelle de l'UE n'est plus du tout celui qu'il était à la veille du sommet d'Helsinki, au moment du grand désenchantement, lorsque les jeux paraissaient faits en faveur d'une mini-réforme qui, pour l'Europe future à 28 membres voire davantage, signifierait la dégringolade vers une Union sans ambitions et sans capacités d'agir. Pendant le sommet lui-même, en marge du sommet et après le sommet, se sont multipliées les déclarations et prises de position qui ont prouvé qu'un certain nombre de chefs de gouvernement ont pris conscience du danger qui menace la construction européenne. Rien n'est décidé, rien n'est acquis, mais le débat sur l'avenir de l'Europe est enfin entré dans la salle des délibérations au niveau le plus élevé. Après des années de silences et de dérobades, rien ne pourra plus empêcher que les vraies questions soient posées, et qu'il faille y répondre.
Excès d'optimisme de notre part ? Espoirs infondés ? C'est à voir. Nous ne voulons convaincre personne avec des affirmations de principe, mais soumettre au lecteur l'essentiel du dossier tel qu'il est en train de se construire petit à petit (non sans nous étonner, entre parenthèses, du peu d'écho suscité par certaines prises de position qui ouvrent pourtant les portes de l'avenir). Dans certains esprits, le débat était ouvert depuis quelques années. Il suffirait de citer Jacques Delors, toujours en avance, ou le livre de Philippe de Schoutheete à l'enseigne de la citation de Sénèque sur l'impossiblité de bénéficier d'un vent favorable pour qui ignore le port de destination: "ignoranti quem portus petat nullus ventus suus est". Avec bien moins d'autorité, dans cette rubrique aussi nous en avons amplement traité l'année dernière. Le fait nouveau est l'irruption du débat parmi les responsables politiques.
A Helsinki, la présidente du Parlement européen Nicole Fontaine avait souligné que "toutes les réformes impliquées par l'élargissement qui n'auront pas été identifiées et faites avant l'adhésion des nouveaux membres seront plus difficiles ensuite, sinon impossibles". Et (sans craindre de prononcer les mots "intégration culturelle" à propos des pays candidats) elle avait souligné l'exigence de ne pas diluer la cohésion, l'identité, la solidarité et la capacité de décision de l'Union. Trop vague? Sans doute, et pourtant déjà significatif.
Une phrase à souligner trois fois plutôt qu'une. Le Premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker a été beaucoup plus loin. Après avoir dénoncé le "spectre désastreux d'une zone de libre-échange" dans laquelle l'Europe risque de se diluer en s'élargissant, il a indiqué la parade dans les "coopérations renforcées" entre les Etats membres disposés à aller plus loin dans l'intégration. La "flexibilité" telle qu'elle existe actuellement n'est pas opérationnelle, et M.Juncker a proposé que "huit Etats, quel que soit le nombre total des Etats membres, puissent former une avant-garde d'intégration sans que les autres puissent les en empêcher par un vote". (1) Il faudrait souligner cette phrase trois fois plutôt qu'une car elle représente le dépassement des déclarations vagues et des affirmations de principe, en introduisant dans le débat au niveau des chefs de gouvernement une suggestion, une formule, autour de laquelle pourrait se développer le débat au sein de la CIG, au-delà de l'ordre du jour étroit actuellement prévu. Tout aussi importante, voire même révolutionnaire, l'affirmation de Jacques Delors selon laquelle "l'avant-garde devrait disposer d'Institutions qui lui soient propres, afin d'éviter toute confusion" (2).
Même Jacques Chirac...Le président français, sans être aussi précis que le Premier ministre luxembourgeois, s'est prononcé dans le même sens, ce qui est très significatif, car Jacques Chirac était parmi les chefs favorables à un ordre du jour limité pour la prochaine Conférence intergouvernementale, afin de pas en compromettre la conclusion pour la fin de l'année. C'est devant le Parlement européen qu'il s'est expliqué, deux jours après le sommet, avec le plus de clarté, en affirmant: "le chantier ouvert à Helsinki est nécessaire, mais nous savons qu'il ne constitue qu'une étape. (...) Nous devrons approfondir nos réflexions sur les conséquences à long terme des élargissements. Ne faut-il pas réfléchir à une mise en oeuvre plus flexible de nos progrès, comme nous l'avons déjà fait avec Schengen, puis avec l'euro?" (3) Cette référence à Schengen et à l'euro semble assez claire: dans l'Europe élargie, il faudra laisser la possibilité aux pays qui veulent progresser de le faire, en laissant la porte ouverte aux autres. Est-il besoin de rappeler que Schengen a commencé avec un nombre assez limité d'Etats membres? Et que la monnaie unique n'existerait pas aujourd'hui s'il avait fallu attendre que tous les Quinze fussent d'accord? Il semble donc évident que le président français ne pense pas seulement à d'éventuels progrès futurs sans les nouveaux Etats membres, mais aussi, le cas échéant, sans l'un ou l'autre des Etats membres actuels.
D'autres chefs de gouvernement ont été moins explicites et moins précis, mais plusieurs ont mis l'accent sur le caractère "ouvert" de l'ordre du jour de la CIG (M.Verhofstadt, M.D'Alema) et le chancelier Schröder a souligné que l'idée de la flexibilité "reste sur la table". Il faut bien s'entendre sur les mots: le terme "flexibilité" n'est que le dernier avatar linguistique du concept qui a connu par le passé tellement de définitions: le "noyau dur", l'Europe/puissance (à créer à côté de l'Europe/espace), les "coopérations renforcées", l'avant-garde ouverte. Ce concept fait maintenant partie des sujets de réflexion du Conseil européen. Romano Prodi a ainsi résumé la situation après Helsinki: la porte est ouverte à d'autres thèmes que les "reliquats d'Amsterdam", alors qu'auparavant "cette porte était fermée".
C'est bien ainsi que l'entend la nouvelle présidence du Conseil. Le secrétaire d'Etat portugais aux affaires européennes Francisco Seixas da Costa a déclaré (4) qu'une CIG confinée aux reliquats d'Amsterdam n'est pas souhaitable: ce qu'il faut, c'est une "grande discussion sur la refonte de l'architecture institutionnelle", en créant une structure juridique qui convienne à ceux qui veulent aller plus loin, tout en laissant la porte ouverte à ceux qui préfèrent rester en retrait. Et il a prouvé que la présidence est consciente de l'enjeu en ajoutant: "c'est peut-être le seul modèle qui permettra à l'Union de survivre". Et il a même posé la question à laquelle M.Juncker avait déjà donné sa réponse, à savoir le "nombre minimal d'Etats membres requis pour nouer une coopération renforcée". C'est beaucoup pour la présidence, dont le devoir institutionnel est de tenir compte des positions de tous les Etats membres (à Lisbonne même, le ministre britannique des Affaires étrangères réaffirmait que la CIG ne devra pas aller au-delà des reliquats d'Amsterdam...). Le Premier ministre portugais a utilisé des termes un peu plus prudents que son secrétaire d'Etat aux affaires européennes (5), mais la substance est là.
L'hypothèse des solutions alternatives. Dans ce contexte mouvementé, une nuance supplémentaire très significative a été ajoutée par les commissaires Chris Patten et Günter Verheugen qui, en pratique, ont demandé: est-on sûr qu'à la réflexion, l'adhésion à l'UE sera considérée par tous les candidats potentiels comme la solution la meilleure? La plus adaptée à leurs exigences et à leurs souhaits? L'hypothèse de formules alternatives présuppose bien entendu que soient auparavant définies des solutions de rechange efficaces et satisfaisantes. La présidente du Parlement Nicole Fontaine a posé explicitement la question (à propos de la Turquie, mais en l'élargissant à un niveau général): nous devons nous demander "s'il y a d'autres possibilités d'intégration européenne que l'adhésion" en regrettant qu'on n'ait pas eu jusqu'ici "le courage d'approfondir le débat". Débat qui est lié à celui des "limites de l'Europe future" (le président de la Commission et d'autres responsables politiques ont demandé que les frontières de l'Union européenne soient définies. Est-ce vraiment la bonne solution? Nous en doutons, on en reparlera la semaine prochaine dans cette rubrique).
Pour le moment, notre objectif n'est pas de discuter telle ou telle hypothèse, il est simplement de prouver que le débat est ouvert au niveau le plus élevé. Un débat difficile, bien entendu. Au moins deux chefs de gouvernement, Tony Blair et José-Marie Aznar, demeurent opposés à l'extension des thèmes de discussion de la CIG; et ils ne sont sans doute pas les seuls. Il est possible, voire vraisemblable, que l'évolution vers une simple zone de libre-échange -qualifiée de "spectre désastreux" par Jean-Claude Juncker- et vers la coopération intergouvernementale largement débarrassée des éléments de supranationalité corresponde pour l'essentiel au souhait plus ou moins avoué de l'un ou de l'autre. Si le débat est bien engagé, si le document de janvier de la Commission européenne (auquel travaille activement Michel Barnier) est clair et courageux, il sera difficile pour quiconque de se défiler. Nous allons essayer de montrer dans EUROPE de demain pourquoi la réforme telle qu'elle est maintenant envisagée, notamment à propos de la Commission européenne, conduirait tout droit à la dilution de l'Union européenne, et pourquoi la formule de l'avant-garde constructive représente la seule évolution possible pour sauvegarder une certaine idée de l'Europe.
Ferdinando Riccardi
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(1) Voir notre bulletin spécial "Conseil européen d'Helsinki" du 12 décembre dernier; (2) Voir le discours de Jacques Delors devant l'Aspen Institute dans notre bulletin des 3-4 janvier, pp.3-4; (3) Voir le discours de Jacques Chirac devant le Parlement européen dans notre bulletin du 15 décembre pp.5-6; (4) Voir notre bulletin du 7 janvier pp.3-4; (5) Voir les pages 5/6 de ce bulletin.