Les décisions issues du Sommet UE/Russie de la semaine dernière sont vite résumées, car en pratique il n'y en a pas, ainsi qu'il résulte du compte-rendu publié dans notre bulletin n° 9907. L'évaluation des résultats de ce Sommet est moins évidente: les commentaires vont d'un jugement modéré à la constatation du «naufrage du Sommet». En fait, toute évaluation ne peut pas faire abstraction des réalités sous-jacentes, que les autorités responsables des deux côtés connaissent (je parle de ceux qui maîtrisent ces dossiers, pas de qui s'improvise président de la réunion) mais qui restent dans l'ombre. Cette réalité est formée à la fois d'aspects bien connus et d'éléments ignorés ou oubliés. Un rappel schématique n'est peut-être pas inutile.
1. La nécessité de coopérer est réciproque. L'UE ne peut pas se passer de la Russie pour son approvisionnement énergétique, pour une durée indéfinie mais sans doute assez longue. La Russie ne peut pas se passer des débouchés européens, quelles que soient ses tentatives (dont la décision de tenir le Sommet dans un endroit situé à 7 heures d'avion de Moscou et à 30 km de la frontière avec la Chine) de faire croire aux débouchés alternatifs. Le régime politique russe permet au Kremlin de négliger, lorsqu'il l'estime opportun, les exigences immédiates, et d'accepter le coût à bref terme de cette attitude, en utilisant l'énergie comme instrument de sa politique étrangère. Un tel comportement est pratiquement impossible pour l'UE qui n'a pas de politique énergétique commune et dont les grandes entreprises ont davantage d'autonomie.
La dépendance russe vis-à-vis de l'UE est radicale: 58% de ses exportations vont vers l'UE (statistiques de 2008). De son côté, l'UE importe de Russie 25% de son pétrole et 40% de son gaz naturel. Les nouveaux projets et investissements augmenteront ces pourcentages et la dépendance réciproque est donc destinée à augmenter progressivement. Le solde commercial est amplement favorable à la Russie.
2. La Russie privilégie ses relations bilatérales avec les grands pays européens par rapport à celles avec l'UE comme ensemble. C'est compréhensible car c'est dans son intérêt. L'UE devrait renforcer son unité et parler autant que possible d'une seule voix. Les plus réticents dans cette direction sont parfois les États membres qui, à première vue, ont le plus besoin de s'appuyer sur l'UE dans le dialogue avec Moscou ; les chefs d'État les plus eurosceptiques résident à Varsovie et à Prague. Il revient aux Polonais et aux Tchèques de choisir ; s'ils préfèrent une UE faible et moins solidaire, c'est leur droit.
3. La définition de nouvelles relations plus étroites avance très lentement, pour l'énergie en particulier. Le principe d'un nouvel accord de partenariat est acquis depuis longtemps ; les négociations ont commencé en juillet 2008 mais elles avancent très lentement. La réalisation d'une zone de libre-échange est liée à l'adhésion de la Russie à l'OMC, mais sur ce point des divergences significatives subsistent. La coopération énergétique a progressé en concret, mais il n'y pas de consensus sur les principes. Pour l'UE, les principes de la Charte de l'énergie (que la Russie avait signé mais jamais ratifié) demeurent valables ; Moscou a réaffirmé la semaine dernière qu'elle ne la signera jamais, et propose de négocier un accord international. L'UE est disposée à envisager une mise à jour de la Charte mais ses principes doivent être sauvegardés. L'enjeu est colossal. Pour l'Europe, l'ouverture des marchés de l'énergie doit être réciproque, y compris pour les investissements, la propriété des installations, les fournitures aux consommateurs finaux. La Russie ne rejette aucun de ces principes a priori, mais le contenu juridique est tout à négocier. Entre-temps, l'essentiel des accords anciens entre les colosses pétroliers russes (étroitement contrôlés par les autorités politiques) et occidentaux ont été en grande partie révisés, et de nouveaux accords ou contrats ont été conclus, souvent à l'insu des autorités communautaires ou du moins sans qu'elles aient eu leur mot à dire.
Les positions de principe ont été réaffirmées d'un côté comme de l'autre au Sommet de la semaine dernière. Les dossiers essentiels ne progressent pas. Dans la réalité, les initiatives de coopération énergétique se multiplient, mais les institutions européennes restent en marge. La différence entre le secteur de l'énergie (où une politique européenne commune n'existe pas) et le secteur commercial (où la politique commune existe et seule l'UE comme ensemble peut prendre des décisions et c'est elle qui négocie avec les pays tiers) est sous les yeux de tous. Le Traité de Lisbonne, on le sait, ouvrirait la voie à une politique énergétique commune.
4. La méfiance politique est toujours présente. Les retards et les divergences citées au point précédent sous-entendent une méfiance politique qui demeure en général assez vive. Il serait ingénu de vouloir résumer ici des attitudes qui ont fait l'objet de tellement d'analyses approfondies, sinon pour rappeler que la méfiance est compréhensible de la part des États membres qui étaient encore, il y a quelques années, sous le joug de Moscou, voire insérés de force dans l'ancienne URSS. Dans une partie de l'UE, les souvenirs du passé influencent les comportements, avec la crainte que la Russie actuelle garde et prolonge certains aspects de son impérialisme historique. Certains milieux moscovites ne cachent d'ailleurs pas qu'à leur avis, la dissolution de l'URSS avait été une erreur historique.
Du côté russe, c'est la doctrine de l'encerclement qui explique la méfiance et les susceptibilités. Les États-Unis étaient considérés comme les responsables principaux de cette tentative ; une évolution semble amorcée à Washington, mais il est difficile d'en anticiper l'ampleur. L'UE est considérée, en partie du moins, comme coresponsable ; son initiative du partenariat oriental a été perçue à Moscou comme une expression de l'encerclement. Les deux parties se sont expliquées dans le Sommet de la semaine dernière. La Russie affirme qu'elle ne prétend pas pratiquer une politique des zones d'influence ; l'UE a expliqué que son partenariat oriental (réunissant, on le sait, Ukraine, Géorgie, Moldova, Arménie, Azerbaïdjan et Bélarus) n'est aucunement dirigé contre la Russie ; au contraire, en visant à renforcer la stabilité et la prospérité dans les zones proches aussi bien de la Russie que de l'UE, ce partenariat serait favorable aussi aux intérêts de la Russie elle-même. Le cas de l'Ukraine a été explicitement cité (voir le point suivant).
Est-il besoin de dire que les quelques phrases apaisantes sur la bonne foi et les bonnes intentions réciproques, échangées au Sommet, n'ont pas apaisé la méfiance ? La réalité est bien plus complexe que les déclarations officielles ; les éléments problématiques sont nombreux et parfois très épineux, concernant non seulement les zones de la Géorgie dont Moscou a proclamé l'indépendance, mais aussi notamment la Crimée: qui serait en mesure d'anticiper quelle sera l'évolution dans cette région, à l'expiration des compromis actuellement en vigueur ? Et jusqu'à quel point l'affaire de la Tchétchénie est-elle à considérer comme réglée ? En marge de ces divergences de nature essentiellement politique, la méfiance et la rivalité s'expriment dans des comportements concrets, dont quelques exemples sont évoqués ci-dessous.
5. Divergences et fausses notes. Officiellement, la Russie se montre ouverte à coopérer aux projets de l'UE visant à développer le Corridor Sud pour ses approvisionnements énergétiques, c'est-à-dire essentiellement les gazoducs qui évitent le territoire russe ; Vladimir Poutine l'a affirmé à plusieurs reprises (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9906). Le fait reste que trois pays de l'ex-URSS, tout en ayant participé au Sommet du 8 mai à Prague sur le Corridor Sud, ont refusé de signer la déclaration finale de ce Sommet. Il s'agit de l'Ouzbékistan, du Kazakhstan et du Turkménistan (voir notre bulletin n° 9898), trois pays riches en hydrocarbures et appelés à alimenter, avec d'autres sources, les trois projets du Corridor Sud: Nabucco, ITGI et South Stream. La déclaration de Prague a été signée par l'UE, la Turquie, la Géorgie, l'Égypte et l'Azerbaïdjan ; sauf ce dernier, ce sont des pays de transit davantage que de production.
Le refus des trois pays cités n'a pas fait l'objet d'explications officielles, et les signataires au nom de l'UE - José Manuel Barroso et Mirek Topolánek - ont évité de dramatiser cette attitude non prévue. Les observateurs estiment que les incertitudes sur le statut juridique de la mer Caspienne ont joué un rôle. Le vice-ministre russe de l'Énergie, Anatoli Yanovski, qui avait assisté à la réunion, a avalisé cette explication juridique. Qui serait en mesure de dire jusqu'à quel point Moscou a influencé la décision des trois ?
À propos de l'Ukraine, deux points de l'attitude de Moscou sont ouvertement proclamés: a) protestation officielle très vive contre le projet européen de modernisation du transit gazier par l'Ukraine sans participation de la Russie (voir notamment notre bulletin n° 9871) ; b) indication du risque de nouvelles interruptions des fournitures de gaz russe via l'Ukraine, si ce pays ne fait pas face à ses engagements financiers vis-à-vis de Moscou. La Russie dit qu'elle sera compréhensive face à Kiev, mais elle estime que l'UE devrait assurer une partie significative de ce travail. À Bruxelles, on répond que le partenariat oriental de l'UE facilitera la stabilité économique et politique de l'Ukraine ; c'est pourquoi Moscou aurait intérêt à soutenir ce partenariat (voir notre bulletin n° 9907).
Autres coopérations. Les péripéties du Corridor Sud sont actuellement au centre de l'attention, mais, en même temps, le projet du Nord Stream progresse ; la consultation publique des pays riverains sur la sécurité écologique du pipe-line sous-marin prévu est en cours et elle devrait s'achever le mois prochain ; après quoi, les travaux de construction commenceraient en 2010 et les premières fournitures de gaz russe seraient déjà prévues en 2011.
Le secteur de l'énergie est celui dont on parle le plus, mais les liens économiques entre l'UE et la Russie vont bien au-delà. La presse allemande a indiqué que la Russie est directement impliquée dans le dossier du constructeur automobile Opel, car un tiers d'un repreneur possible - la firme austro-canadienne Magna - appartient à la banque russe Sberbank, et que le partenariat prévu entre Opel et une firme russe rendrait possible l'écoulement d'un million de voitures Opel par an sur le marché russe.
Cette rubrique essayera de tirer demain quelques conclusions de cet amas d'informations.
(F.R.)