Les relations entre l'Europe et l'Afrique sont en train de se modifier profondément par rapport au régime d'association qui est toujours en vigueur, mais les institutions, d'un côté comme de l'autre, font parfois semblant de ne pas s'en apercevoir. Les liens tels qu'ils existent depuis plus d'un demi-siècle ne correspondent plus aux réalités. Les pays africains renforcent progressivement leur autonomie d'action et leur liberté de décision, ce qui est le corollaire normal de l'indépendance acquise. Les pays européens qui ont des liens historiques spéciaux avec tel pays ou telle région d'Afrique les modifient ou y renoncent. La France s'éloigne de l'habitude de prendre position dans les affaires intérieures des nouveaux États, d'appuyer une fraction politique plutôt que l'autre, de soutenir un gouvernement face à l'opposition qui veut le remplacer. La Belgique a eu des démêlés très vifs avec le gouvernement congolais, au point que son ministre des Affaires étrangères ne peut plus s'y rendre. Le Royaume-Uni a des relations conflictuelles avec certains membres de son ancien empire. L'Italie a perdu tout lien spécial et influence en Éthiopie et Somalie.
Le rejet des APE. J'ai cité les relations bilatérales des États membres avec leurs anciennes colonies, mais les relations « européennes » subsistent. C'est partiellement vrai; mais derrière la façade, la réalité évolue. Les Accords de partenariat économique (APE), fondés sur la réciprocité commerciale dans le but de se conformer aux règles de l'OMC, ne démarrent pas vraiment. Ils progressent un peu dans les relations avec les deux autres régions de l'association UE/ACP (les Caraïbes et le Pacifique), mais, en Afrique, ce projet est dans l'ensemble un échec ; la plupart des pays africains rejettent les APE. Les modestes résultats partiels constatés, comme la signature récente de l'accord commercial intérimaire UE/Côte d'Ivoire, répondent à des situations spécifiques du pays concerné, disposé à ouvrir son marché aux produits européens afin de garder son accès au marché européen. Mais en principe la réciprocité commerciale n'est pas acceptée, malgré les assouplissements apportés par l'Europe aussi bien aux conditions d'application qu'au calendrier. Les relations commerciales euro-africaines sont appelées à se modifier profondément.
Certes, les pays africains moins avancés continueront de bénéficier du libre accès presque intégral au marché de l'UE, mais ce ne sera plus un accès préférentiel: tous les pays du monde appartenant à la même catégorie ont déjà obtenu ou obtiendront progressivement les mêmes avantages. Et les pays africains qui ne figurent pas dans la liste des «moins avancés » seront soumis au régime douanier « pays tiers » s'ils n'acceptent pas un certain degré de réciprocité ; le Nigeria a déjà opté pour ce dernier régime, de toute manière son produit d'exportation essentiel, le pétrole, est recherché partout sans restrictions.
La « conditionnalité » devient impraticable. Le régime commercial futur sera peut-être le changement le plus spectaculaire mais il n'est pas le plus important. La modification des relations sera encore davantage marquée par le rejet de la « conditionnalité » du soutien européen. Les financements de l'UE et d'autres aspects de l'action européenne sont en principe subordonnés à des conditions politiques, civiles et environnementales à respecter par les pays bénéficiaires: démocratisation, élections libres, respect des droits de l'homme, sauvegarde de la nature. Les États africains acceptent de moins en moins cette espèce de surveillance ; même ceux qui expriment la volonté de respecter les principes démocratiques rejettent en principe le contrôle européen qui apparaît comme une forme de tutelle. Cette attitude, compréhensible de la part de pays souverains, est facilitée par l'attitude de pays tiers de première importance qui ne posent aucune condition analogue, comme en particulier la Chine. Mais l'UE ne peut pas renoncer à la conditionnalité ; par exemple, le FED (Fonds européen de développement) et la BEI (Banque européenne d'investissement) sont tenus de prendre en considération les effets écologiques des projets qu'ils financent. Et l'attention permanente au respect des droits de l'homme et à la régularité des élections demeure un pilier de l'attitude européenne.
L'Europe a perdu son exclusivité. Les évolutions en cours ne constituent pas une perspective éloignée mais une réalité. Sur le plan économique, l'Europe a déjà perdu ce qui était autrefois une exclusivité (ou presque). Les États-Unis sont de plus en plus attentifs aux ressources pétrolières africaines et, surtout, la Chine a pris une place prépondérante dans l'achat et l'exploitation des ressources minières (et autres) de l'Afrique. La République du Congo en particulier a cédé à la Chine des droits de longue durée sur une partie essentielle de ses immenses ressources minières, en échange de prêts substantiels. Le Soudan vend son pétrole à la même Chine. Le Sénégal en fait de même pour une partie de ses ressources de pêche. Ce ne sont que des exemples. En même temps, la Chine est devenue le premier fournisseur de produits manufacturés d'un certain nombre de pays africains, remplaçant l'Europe.
L'UE en tant que telle semble lente à tirer les conclusions inévitables des évolutions citées, mais elle devra bien s'adapter, aussi bien sur le plan politique que sur le plan économique. La France, on l'a dit, modifie progressivement son habitude d'intervenir dans les affaires internes de quelques pays africains ; la Belgique et le Royaume-Uni sont forcés de faire de même, face aux comportements de certaines de leurs anciennes colonies. D'autres États membres qui n'ont jamais joué un rôle de colonisateurs en Afrique, ou pour lesquels ce sont des souvenirs anciens, ont toujours été favorables à une politique européenne uniforme à l'égard de l'ensemble des pays pauvres partout dans le monde ; ils ne regrettent pas le déclin de la spécificité africaine dans les relations extérieures européennes. Je ne me réfère pas à des États membres réticents à respecter les engagements d'aide ; au contraire, le Danemark, la Suède, etc. sont les plus généreux. Tout simplement, à leur avis, tous les pays pauvres se situent sur le même plan.
La présence militaire décline. Les interventions militaires se font plus rares ; c'est une orientation qui gagne progressivement l'ensemble des États membres. Je retiens comme cas emblématique le conflit dans l'Est de la République du Congo pour deux raisons: il est le plus ancien et le plus sanglant (en cours depuis 12 ans, ce conflit aurait déjà fait cinq millions de morts, plus un nombre impressionnant de viols, d'enfants arrachés à leurs familles pour être enrôlés de force dans des groupes armés, etc.) et il est d'actualité: l'hypothèse d'une intervention armée de l'UE a été débattue en Europe au niveau ministériel cette semaine même.
Karel De Gucht a sondé mardi soir ses collègues européens sur la possibilité d'envoyer une force militaire européenne dans la zone du conflit, en attendant le renforcement de la présence de l'ONU ; le résultat a été négatif. Aucun État membre n'est disposé à prendre l'initiative d'une telle opération. La Belgique entend épauler les forces de l'ONU uniquement avec des moyens logistiques, et elle continue à financer l'entraînement de l'armée congolaise. Le Conseil de l'UE en avait d'ailleurs délibéré le 10 novembre et son président, Bernard Kouchner, avait déjà constaté que les États membres « sont réticents, voire négatifs » à l'idée d'envoyer des troupes, en expliquant: « la situation continue à se dégrader (…) Nous sommes dans une configuration où tout est mélangé, où différents groupes rebelles et l'armée nationale participent à des exactions» ; mais il avait confirmé l'engagement de l'UE dans l'aide humanitaire (voir notre bulletin n° 9779). Le gouvernement de Kinshasa a exprimé ce mercredi sa déception: « Nous ne comprenons pas les raisons d'une telle indifférence ; nous avons le sentiment d'être lâchés.» Il ne faut toutefois pas oublier que ce même gouvernement a retiré son ambassadeur auprès de la Belgique et qu'il refuse l'accès du ministre belge des Affaires étrangères à son pays, au nom de son indépendance et de son autonomie politique.
Accepter les conséquences. Nous arrivons ainsi à un aspect clé des nouvelles relations entre l'UE et l'Afrique: les pays africains doivent comprendre que l'indépendance politique, l'autonomie et la liberté totale de choix dans les questions économiques et commerciales impliquent l'exigence d'assumer et d'accepter les conséquences des politiques qu'ils choisissent et des décisions qu'ils prennent. Voici trois exemples:
a) dans le cadre du Doha Round, certains pays africains se sont alignés sur la position réclamant à l'UE l'ouverture croissante des frontières aux importations agricoles ; ceci implique nécessairement la disparition progressive des « préférences commerciales », et les pays africains sont mis en concurrence directe avec les grands producteurs et exportateurs mondiaux. Les producteurs africains de bananes et de sucre en subissent déjà les conséquences et les subiront de plus en plus, car, pour l'UE, il est chaque jour plus difficile de défendre devant l'OMC ses « préférences » (son régime « bananes » vient à nouveau d'être dénoncé) ;
b) certains accords avec la Chine, fondés sur des prêts à longue échéance, poseront à nouveau, tôt ou tard, le problème de l'endettement, considéré comme le pire fléau pour l'économie et le progrès social en Afrique, et ils impliquent une mainmise chinoise durable sur les richesses naturelles et minières africaines ; d'ailleurs, l'un ou l'autre des engagements souscrits avec la Chine sont déjà contestés dans les pays concernés ;
c) le rejet de la « conditionnalité » implique la diminution des soutiens et des financements européens (sauf pour l'aide alimentaire et humanitaire), car l'UE ne peut pas abandonner les conditions politiques (droits de l'homme, démocratisation) ou environnementales. Le Parlement européen ne l'accepterait jamais.
L'heure de réfléchir. Quelques pays africains semblent au moins partiellement conscients des évolutions en cours et en tiennent compte dans leur orientation politique et économique, en constatant parfois que la coopération avec les Européens est encore la meilleure et la plus efficace malgré le lourd passé colonial, car beaucoup d'Européens aiment sincèrement l'Afrique et sa civilisation. Mais souvent les autorités et les forces politiques, d'un côté comme de l'autre, ne paraissent pas prêtes, ou pas disponibles, à accepter les répercussions des changements inéluctables déjà en cours. Il est l'heure d'y réfléchir, notamment au sein du Parlement européen, qui semble parfois prisonnier d'anciens schémas et d'anciennes habitudes.
(F.R.)