Débat préparatoire. Quatre années après une première tentative sans résultat, la Commission européenne a relancé le débat sur une stratégie de l'UE à l'égard de l'immigration légale (voir notre bulletin du 11 janvier, p.12). Elle n'a pas présenté des propositions ; rendue prudente par l'expérience du passé, elle a préféré soumettre d'abord aux Etats membres, aux autres institutions et à la société civile un Livre vert qui n'a rien d'un programme, mais « cerne les enjeux » et passe en revue « les options possibles ». Les intéressés sont invités à réagir d'ici le 15 avril, et une proposition pourrait être présentée vers la fin de l'année, si le déroulement des débats le justifie. Le nouveau Commissaire responsable de ce dossier, Franco Frattini, interrogé sur les raisons qui le font espérer en un résultat positif, a répondu que le projet de 2001 n'avait pas été précédé d'un débat préparatoire impliquant à la fois les forces politiques et les milieux économiques et sociaux. Ce qui avait fait défaut en 2001 est cette fois-ci prévu, et c'est essentiel, car, pour le moment, on n'assiste à aucun véritable dialogue, à aucune confrontation des positions respectives et des arguments en présence. Ce sont plutôt des anathèmes que les adversaires se lancent.
Le droit du veto subsiste. Chez les gouvernements, une certaine méfiance est toujours là, méfiance réciproque et à l'égard des initiatives éventuelles de la Commission. Mais il ne faut pas en tirer la conclusion que l'ensemble du projet relatif à l'espace de liberté, sécurité et justice est en cause. J'estime au contraire que ce projet en lui-même et les progrès déjà accomplis, ou en cours, vers sa réalisation représentent l'un des résultats les plus éclatants et les plus indiscutables de la phase actuelle de la construction européenne, et l'une des raisons les plus valables pour contredire la thèse d'une Europe qui piétine et qui aurait perdu tout élan. Le «Programme de La Haye », approuvé par le Conseil européen le 5 novembre dernier (reproduit dans le N.2384/2385 de notre série EUROPE/Documents), n'a pas obtenu, à mon avis, l'écho qu'il aurait mérité auprès des media, de l'opinion publique et des commentateurs. L'exigence de sécurité des citoyens est depuis plusieurs années en tête des préoccupations de l'opinion publique, et elle va de pair avec la liberté et la justice. L'équilibre entre les trois aspects est confirmé et renforcé par le programme de La Haye: assurer le respect des droits fondamentaux, affirmer concrètement le concept de la citoyenneté européenne, contrôler les frontières extérieures de l'Union, réguler les flux migratoires, réprimer la menace terroriste, combattre la criminalité organisée transfrontalière, réaliser la reconnaissance mutuelle des décisions aussi bien civiles que pénales, mettre au point un régime d'asile commun, respecter le statut des réfugiés. Dans ce contexte extrêmement vaste, l'aspect de l'immigration légale, ou «immigration économique», est en retard pour deux raisons: a) les divergences constatées lors de l'examen du projet de 2001 ; b) sur ce seul aspect du dossier « asile et immigration », le passage au vote majoritaire pour les décisions du Conseil n'est pas prévu. Nos lecteurs savent que l'Allemagne, appuyée par l'Autriche, le Danemark, la Grèce, l'Estonie, la Slovaquie (plus quelques autres pays qui n'ont pas eu besoin de s'exprimer), a obtenu le maintien de la règle de l'unanimité.
Déséquilibre. Dans ces conditions, avec le droit de veto toujours en vigueur, si la Commission avait présenté un nouveau projet bien défini, le résultat aurait été facilement prévisible: un nouveau rejet. C'est pourquoi elle ouvre la discussion avec l'espoir que s'en dégagent des orientations suffisamment consensuelles, et elle élimine dès le départ certaines options inacceptables pour quelques Etats membres. En particulier, elle «reconnaît pleinement que les décisions sur le nombre de migrants économiques devant être admis (…) relèvent des Etats membres ». Selon certains gouvernements, des stratégies ou des règles communautaires ne seraient pas nécessaires ; pour eux, c'est un domaine à laisser dans les mains des autorités nationales, un point, c'est tout. Dans le «programme de La Haye », l'immigration légale a droit à un petit chapitre d'une quinzaine de lignes (I.4) qui en reconnaît l'importance pour le développement économique et pour le renforcement de l'économie de la connaissance, mais évite soigneusement de situer les compétences institutionnelles. La Commission a été quand même invitée par les chefs de gouvernement à présenter un programme d'action, car il est difficile de contester la nécessité d'orientations et de règles harmonisées. Actuellement, la politique de l'UE en matière d'asile et d'immigration est déséquilibrée: on ne voit que les mesures pour combattre l'immigration illégale, la politique «positive» est absente. Elle est pourtant indispensable, compte tenu notamment du vieillissement de la population. L'initiative de M. Frattini est donc totalement justifiée. Son contenu et la nature du débat qui commence méritent quelques remarques. Ce sera pour demain. (F.R.)