Le président du Conseil Economie/Finances et du groupe de l'euro, Jean-Claude Juncker, a les idées très claires sur les ajustements à apporter à l'application du Pacte de stabilité et de croissance, et ses idées coïncident très largement avec celles du commissaire européen aux affaires économiques et financières Joaquin Almunia. Cette clarté était la première condition du succès, car - même si les divergences entre certains Etats membres sont encore sensibles - les phrases réticentes et les concepts ambigus deviennent maintenant impossibles. Le fait que M. Juncker va présider à la fois les deux sessions du Conseil Ecofin et les deux réunions du groupe de l'euro qui précédent le Sommet du printemps, et ensuite ce Sommet lui-même, élimine le risque d'incompréhensions et de malentendus plus ou moins artificiellement entretenus entre les ministres de l'Economie et des Finances d'une part, les chefs de gouvernement d'autre part. Les prises de position officielles (notamment devant le Parlement européen), ainsi que les déclarations et les interviews du pluri-président confirment un certain nombre d'éléments déjà connus, en précisent d'autres et en ajoutent de nouveaux. Voici, en tenant compte de toutes les sources citées, les éléments essentiels de sa vision:
1. Texte inchangé. Le texte lui-même du Pacte de stabilité et de croissance ne serait pas modifié, ce qui en clair signifie surtout que le plafond du 3% du PIB pour les déficits budgétaires annuels et l'objectif de 60% du même PIB pour la dette publique globale resteront valables. L'objectif n'est pas de "réformer" le Pacte mais « d'ajuster ses mesures d'application » parce qu'il est à ses yeux « évident que des changements s'imposent ». M. Juncker a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de rendre toute son importance au critère de la dette, de le "redécouvrir dans toute son amplitude", car il y a quand même une différence si ce niveau se situe à 106% du PIB ou à 4% (c'est la fourchette actuelle).
2. Aucune catégorie de dépenses ne doit être soustraite de l'évaluation du déficit. M. Juncker s'est confirmé "allergique" à l'idée que l'on puisse exclure du calcul des pans entiers de dépenses de l'Etat. Ce serait irréaliste, parce que l'argent sort quand même des caisses publiques et l'on ouvrirait la voie à des abus et à des querelles sans fin: comment délimiter rigoureusement les dépenses de recherche, ou celles d'infrastructures, ou les dépenses militaires ? Il avait d'ailleurs constaté que chaque Etat membre demandeur avait son idée derrière la tête: l'un voudrait exclure la recherche, l'autre les investissements en infrastructures, un troisième la défense, le quatrième ses versements nets au budget communautaire… Les règles du Pacte ne s'appliqueraient plus qu'aux dépenses administratives! (voir cette rubrique du 24 novembre dernier).
3. Tenir compte de la situation économique. L'orientation est connue: "Si l'économie va bien, il faut pouvoir obliger les Etats à réduire leur endettement et leur déficit. En revanche, en cas de ralentissement prononcé, il faut sortir d'une application stricte et automatique du Pacte". Afin que le Pacte "puisse mieux tenir compte du cycle économique", M. Juncker annonce donc des critères d'évaluation différents: "en période de forte croissance économique, les Etats membres de la zone euro doivent être obligés à affecter les excédents budgétaires en priorité à la réduction du déficit et de la dette. Nous enrichirons la dimension préventive du Pacte par une forte dose de stabilité supplémentaire. En période de faible croissance, les Etats doivent disposer de marges de manœuvres budgétaires plus réactives: elles seront d'autant plus larges que les efforts de réduction du déficit et de la dette auront été plus conséquents pendant les phases d'expansion." Les critères d'évaluation devront être neutres et objectifs afin "d'éviter à tout prix les jugements politiques arbitraires qui risqueraient de conduire à des appréciations différentes selon qu'il s'agit de grands ou de petits Etats membres." Et il faut aussi logiquement tenir compte de la dette globale (voir le point 1).
4. La qualité et la nature des dépenses doivent être prises en considération. Il est prévu de tenir compte de la qualité et de la nature des dépenses. M. Juncker a été, à ma connaissance, moins précis sur ces aspects, mais il a laissé entendre que l'examen des déficits pourra être "plus flexible" si les dépassements du plafond de 3% résultent du coût des réformes (qui permettront des économies ultérieures), d'investissements en infrastructures ou encore de contributions nettes élevées au budget communautaire (c'est, on le sait, une revendication de l'Allemagne). Les critères d'évaluation ont été discutés par les services de la Commission et les experts nationaux, en vue du Conseil Ecofin et de la réunion du groupe de l'euro de ce mardi.
5. Autres éléments de flexibilité. M. Juncker s'oppose en principe à tout affaiblissement du Pacte qui risquerait de réduire la stabilité de l'euro. Les éléments de flexibilité éventuels doivent être dûment justifiés et ne pas le rendre laxiste. Une certaine élasticité pourrait être introduite dans les délais pour revenir au respect du plafond de 3% ainsi que dans la définition des "circonstances exceptionnelles" pouvant justifier un dépassement. Cette définition est actuellement très rigoureuse (récession prononcée, avec un recul de 2% du PIB); certains Etats membres souhaitent qu'elle soit étendue aux situations de stagnation prolongée, d'autres s'y opposent, et la Banque centrale européenne (BCE) prêche la rigueur. À ma connaissance, M. Juncker ne s'est pas prononcé sur les détails, vraisemblablement parce qu'il espère un compromis au niveau des experts.
Optimisme raisonnable et éléments positifs. Plusieurs éléments expliquent et justifient l'optimisme raisonnable du pluri-président sur les chances d'un accord au "Sommet du printemps". Tout d'abord, la large convergence d'opinions avec la Commission européenne: le projet Almunia est pour l'essentiel sur la même ligne, et M. Juncker a encore réaffirmé la semaine dernière son attachement à la méthode communautaire et sa conviction qu'aucune présidence du Conseil ne pourrait obtenir des succès en l'absence d'une "approche commune" des problèmes avec la Commission. Ce n'est pas lui qui donnera au Conseil Ecofin un caractère intergouvernemental (comme certains ministres des Finances en avaient eu la tentation au moment du recours de la Commission devant la Cour de justice contre la gestion du Pacte de stabilité par le Conseil). Deuxième élément positif, les débats déjà intervenus entre les ministres, aussi bien dans la réunion informelle aux Pays-Bas en septembre dernier que dans les sessions formelles du Conseil Ecofin et du groupe de l'euro en novembre. Certes, des divergences subsistaient entre les différents ministres (voir notamment notre bulletin du 17 novembre p.14), mais le texte de la Commission avait été considéré comme une bonne "base de travail" et sur plusieurs aspects importants un large consensus s'était dessiné.
Quelques éléments de perturbation. Il est vrai qu'ensuite quelques perturbations avaient troublé l'atmosphère: les "erreurs" dans les statistiques budgétaires communiquées en son temps par la Grèce, l'insistance du chancelier Schröder pour que les contributions nettes au budget communautaire soient exclues du calcul du déficit, l'insistance de M. Berlusconi pour s'exprimer lors du Sommet de décembre en faveur d'une interprétation souple du critère du déficit et surtout du critère de la dette. À propos de l'affaire grecque, M. Juncker a reconnu que si elle avait éclaté deux ans plus tôt "elle aurait affecté la crédibilité du taux de change de l'euro"; mais a présent la monnaie européenne est tellement solide que l'on se préoccupe plutôt de son taux trop élevé. A propos de la demande allemande, il était évidemment exclu que M. Juncker admette que les versements à l'Union soient soustraits du calcul, mais il pourra en être tenu compte dans l'évaluation quantitative du déficit (voir le point 3). Quant à M. Berlusconi, il a pu faire sa petite déclaration devant ses collègues, qui toutefois l'ont écouté de façon distraite, pris qu'ils étaient par d'autres dossiers prioritaires. La thèse du Premier ministre italien est que le Pacte de stabilité freine la croissance et doit être modifié. M. Almunia ayant indiqué ensuite que ces affirmations n'avaient eu aucune suite dans les travaux d'ajustement du fonctionnement du Pacte, M. Berlusconi avait répliqué que le commissaire européen était en contact avec les ministres des Finances, qui sont les plus restrictifs, tandis que lui en avait discuté notamment avec le chancelier Schröder, le président Chirac et le Premier ministre Tony Blair. D'après les indications de source allemande et française, les échanges de vues avaient eu un caractère assez général et il n'avait jamais été question de minimiser l'importance du critère de la dette. Et à première vue, M. Berlusconi a négligé le fait que les travaux des ministres des Finances (au Conseil Ecofin et dans le Groupe de l'euro) sont présidés par le même M. Juncker qui présidera le Sommet du printemps.
Critiques sans consistance. Quant au fond, il est facile de constater que ceux qui critiquent les contraintes du Pacte de stabilité et les effets de l'euro, en oublient les effets puissamment positifs. En Italie en particulier, le budget primaire, qui fait abstraction de la dette, est depuis plusieurs années en actif; le déficit global annuel est dû exclusivement au coût des intérêts de la dette. La réduction de celle-ci apporterait un avantage évident, et le taux d'intérêt a ici une incidence très sensible. Si l'euro était moins stable, si la confiance des marchés devait se réduire, le poids annuel des intérêts de la dette publique grimperait évidemment en proportion. Il est donc essentiel pour les finances publiques italiennes que l'euro soit stable (même en laissant de côté les avantages que l'économie en général tire du niveau bas des taux d'intérêt, niveau que l'Italie n'aurait jamais pu atteindre en dehors de l'euro).
Vers la gestion équilibrée de l'UEM. La stabilité de l'euro est donc essentielle, et je citerai encore Jean-Claude Juncker (discours de la semaine dernière devant le Parlement européen): " la stabilité fait partie du pacte fondateur sur lequel repose l'euro. Nous avions promis une monnaie stable. Elle restera stable, elle restera forte." Certes, le fonctionnement du Pacte de stabilité peut être rendu plus intelligent, les autorités responsables sont en train de le faire. Et il est même possible que la politique monétaire de la BCE puisse être en partie infléchie (ce n'est pas moi qui pourrais le dire, relisez plutôt l'échange de vues entre le président de la Banque Jean-Claude Trichet et les parlementaires européens dans notre bulletin du 23 septembre dernier p.14). En outre et surtout, l'action du pluri-président, avec le "dialogue permanent" qu'il instaure avec la BCE, préfigure la gouvernance économique de l'Union qui permettrait une gestion équilibrée de l'Union économique et monétaire. Mais n'allons pas trop vite. Pour le moment, la priorité est l'ajustement du Pacte. (F.R.)