Un débat public et officiel qui n'a pas de précédents. Dans sa dernière session de l'année 2002, la Convention a franchi un pas décisif en discutant les deux dossiers qui détermineront la nature et le caractère de l'UE de demain: celui de la politique étrangère et celui de la politique de défense. Jamais auparavant une institution communautaire n'avait procédé à un débat public et formel de ce genre. Certes, l'Europe a déjà connu des projets et des initiatives dans ces domaines ; les bases de ces deux politiques sont inscrites dans les Traités de Maastricht et d'Amsterdam, et leur mise en oeuvre a commencé, avec notamment la nomination du Haut Représentant pour la politique étrangère et la définition des « missions de Petersberg » en matière de défense. Mais c'est la première fois qu'une institution consacre aux objectifs et au fonctionnement de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et de la PESD (politique européenne de sécurité et de défense) un débat non pas destiné à une confrontation d'opinions et d'idées mais dont le point d'arrivée serait la définition de dispositions à inscrire dans le futur Traité constitutionnel. En d'autres mots, le 20 décembre s'est ouvert au sein de la Convention le débat officiel qui nous dira si l'Europe sera à l'avenir non seulement une force économique, mais aussi une entité politique en mesure d'avoir une influence sur la marche du monde, de sauvegarder et de faire valoir son modèle de société et de civilisation.
Trois groupes de pays. Les conventionnels réagissaient aux rapports de Jean-Luc Dehaene et de Michel Barnier, qui avaient présidé les deux groupes de travail préparatoires et qui avaient, en pratique, laissé de côté la règle générale de la Convention sur la "recherche du consensus", ayant constaté que des consensus n'auraient pu être atteints que par des compromis « à la baisse », c'est-à-dire en réduisant les ambitions de l'Europe. Jean-Luc Dehaene a donc rendu compte de différentes « options » et Michel Barnier n'a pas hésité à parler de positions majoritaires et minoritaires. Le débat en plénière a logiquement confirmé l'existence des divergences (voir le compte-rendu dans notre bulletin du 21 décembre pp.3/4/5) déjà constatées au sein des groupes. Grosso modo, et en tenant compte en particulier des positions des représentants des gouvernements, l'on pourrait distinguer trois groupes de pays:
a) un groupe favorable aux options les plus communautaires aussi bien en matière de politique étrangère que de défense, impliquant la Commission (et en partie le Parlement européen) dans les procédures et introduisant dans la PESC le vote majoritaire, éventuellement avec des précautions permettant d'éviter qu'un pays directement impliqué dans une zone déterminée soit mis en minorité dans des décisions concernant justement cette zone. Ce groupe comprend l'Allemagne, la France, l'Italie et les trois pays du Benelux (avec quelques nuances de prudence pour les Pays-Bas). Plusieurs conventionnels de ces pays estiment même que les propositions des rapporteurs sont trop timides, et ne vont pas assez loin. Je souligne en passant que les pays cités sont les six pays fondateurs de la Communauté européenne;
b) un groupe de pays favorables en principe au renforcement aussi bien de la PESC que de la PESD mais qui estiment que ces politiques doivent rester intergouvernementales et que les décisions en leur sein ne peuvent être prises qu'à l'unanimité. Appartiennent à ce groupe, avec des nuances et des réticences nationales, le Royaume-Uni (le ministre Peter Hain a été très explicite dans ses critiques au rapport de M. Dehaene, au point que ce dernier lui a reproché d'en avoir fait une présentation qui « frise la caricature »), l'Espagne et vraisemblablement aussi la Grèce et le Portugal;
c) le groupe des pays neutres ou non- alignés comprenant le Danemark, la Suède, l'Irlande et, dans une large mesure, aussi l'Autriche et la Finlande. Certes, des spécificités nationales significatives caractérisent chacun de ces pays. La Suède, par exemple, est favorable à la coopération dans le domaine de l'armement, et le représentant finlandais a insisté sur la différence entre un pays « neutre » (ce que la Finlande n'est pas) et un pays non-aligné, qui participe activement et efficacement aux actions internationales auxquelles il a décidé de s'associer. Ce qui unit ces pays est le rejet d'une « eurozone de la défense »; la coopération est possible, mais par un libre choix de chaque pays au cas par cas, étant entendu que l'ONU et l'OTAN resteraient les leaders. Le Royaume-Uni partage cette orientation, si bien que, pour certains aspects, il fait partie davantage de ce troisième groupe que du deuxième.
Prudence à l'Est. Les conventionnels des pays d'Europe centrale et orientale ont été, en général, assez prudents, et l'impression que l'on retire de leurs interventions est que l'autonomie de l'Europe en matière de politique étrangère et de défense n'est pas, pour le moment, leur souci prioritaire. La plupart sont des membres assez récents ou encore in fieri de l'OTAN, et c'est dans le contexte de l'Alliance atlantique qu'ils voient leur sécurité. Mais il ne faut pas en tirer des conclusions hâtives sur leur intérêt ou désintérêt futur à l'égard de la PESC et de la PESD. Lorsqu'ils participeront à ces politiques, leur évolution pourra être rapide.
Alain Lamassoure fait de la résistance. Cette vue d'ensemble, forcément approximative, doit être complétée par quelques positions spécifiques affirmées avec force par l'un ou l'autre conventionnel. Quelques-uns considèrent que le Parlement européen est le grand oublié des modifications institutionnelles envisagées; l'un d'entre eux a aussi critiqué le silence sur les parlements nationaux. Mais le vrai élément subversif a été l'intervention du parlementaire européen Alain Lamassoure, qui assume depuis quelque temps le rôle de rupture dans la Convention et dont les contributions écrites (régulièrement résumées dans nos bulletins quotidiens) sont toujours imaginatives et parfois dérangeantes. Je pourrais, en exagérant à peine, synthétiser ainsi son opinion: les rapports Dehaene et Barnier sont peu incisifs et, en définitive, inefficaces, dans le sens où ils ne touchent pas le fond des problèmes. Ils proposent des innovations cosmétiques, comme la suppression de la dualité entre M. Solana et M. Patten ; mais «est-ce la double fonction qui a empêché l'UE de prendre une position plus ferme au Proche-Orient ou sur l'Irak ? Monsieur Double casquette pourra-t-il éviter les divergences entre les positions des Etats membres du Conseil de sécurité des Nations Unies ?" M. Lamassoure considère donc comme accessoires les arrangements institutionnels plus ou moins astucieux, en estimant qu'il faut affronter les problèmes de fond, tels que le rôle des forces nucléaires française et britannique ou les relations entre l'Europe et les Etats-Unis au sein de l'Alliance Atlantique. Il a en outre donné une définition de l'attitude des pays neutres qui n'a pas plu à ces derniers (si bien qu'un certain nombre de leurs représentants ont réagi).
La réponse des contradicteurs de M. Lamassoure est que le rôle d'une Constitution n'est pas de définir des positions sur l'Irak, ou sur le Moyen-Orient, ni sur les relations avec les Etats-Unis, ni sur le rôle de la force nucléaire ou sur n'importe quel autre sujet de politique étrangère ou militaire. La Constitution doit établir des principes, des institutions et des procédures. Elle ne détermine pas le contenu des politiques, mais vise à créer les instruments qui les rendront progressivement possibles.
Les idées claires de Jean-Luc Dehaene: Ce résumé du débat du 20 décembre ne rend pas compte de façon adéquate des considérations générales qui sont à la base du projet et qui expliquent et justifient son ampleur et sa signification. La règle, inévitable, qui limite à 3 minutes le temps de parole dont chaque conventionnel dispose en session plénière, élimine a priori la possibilité des déclarations générales; et ce n'est pas un mal, car le risque de redites et de bavardages vides ne serait pas mince. Mais au moins les deux rapporteurs, on avait envie de les entendre s'expliquer un peu plus longuement. Heureusement, aussi bien Jean-Luc Dehaene, vice-président de la Convention, que Michel Barnier, Commissaire européen, ont l'occasion de s'exprimer ailleurs, et sans être ligotés par des contraintes temporaires si rigoureuses.
Pierre Lequiller, conventionnel et président de la "délégation pour l'Union européenne" de l'Assemblée Nationale française, avait eu l'habilité d'inviter Jean-Luc Dehaene à Paris le 11 décembre, neuf jours avant le débat de Bruxelles. Et l'ancien Premier ministre belge s'est exprimé avec la franchise et la clarté qu'on lui connaît. Son groupe de travail "est parti de l'idée qu'il fallait faire de l'Union européenne un acteur crédible et influent sur la scène internationale, c'est-à-dire un acteur global dans la gouvernance mondiale. C'est une nécessité pour l'UE, une finalité centrale de l'intégration européenne. La question n'est pas voulons-nous jouer un rôle, mais comment le jouer de manière efficace, pour en finir avec la situation observée dans plusieurs secteurs où nous sommes le principal contributeur sans exercer une influence proportionnelle ?". La volonté politique sera nécessaire, mais "il faut créer les structures et les procédures capables de favoriser l'émergence de la volonté politique commune. Le groupe de travail ne propose pas une révolution, mais de tirer les leçons des progrès accomplis, dans la voie tracée par la création du Haut Représentant de la PESC". Selon M. Dehaene, "au stade actuel de ses travaux, la Convention souhaite conserver la distinction entre l'aspect communautaire et l'aspect intergouvernemental de la politique étrangère; mais, pour éviter que cela n'aboutisse à deux politiques étrangères différentes, il faut accroître la coordination".
C'est à partir de ces principes que le groupe de travail a défini ses positions (qui, en fait, sont rarement consensuelles, si bien que le rapport fait davantage état d' "options" que des propositions), auxquelles Jean-Luc Dehaene a ajouté quelques remarques personnelles. J'en citerai deux. Il estime que les relations entre Javier Solana et Chris Patten "ont été satisfaisantes en raison de leur bonne entente à titre personnel, et non pas pour des raisons institutionnelles" (ce qui signifie en clair que les deux rôles devraient être unifiés) et il considère que la formule d'une présidence unique pour le Conseil et la Commission "présente de nombreux avantages, et je la défendrai s'il apparaît qu'un consensus est possible" (ce qui a sans doute réconforté M. Lequiller, grand défenseur de cette formule devant l'Éternel).
Quelles conclusions pourrait-on tirer de tout ceci ? Demain, une tentative de réponse.
(F.R.)