Le véritable débat institutionnel a commencé. La phase dans laquelle chacun présentait son schéma ou sa proposition spécifique sur l'un ou l'autre aspect est dépassée. À présent, les positions se confrontent et parfois s'opposent. L'un réagit aux propositions de l'autre. Le dialogue contradictoire est lancé. Je vais essayer de faire oeuvre pédagogique en comparant les positions d'acteurs de premier plan (le président de la Convention, la Commission européenne, quelques gouvernements, des conventionnels, Jacques Delors) sur quelques aspects fondamentaux et controversés de la réforme institutionnelle.
A propos de l'exclusion des pays qui ne ratifieraient pas le nouveau traité. Ainsi qu'il était prévisible, le Royaume-Uni rejette toute disposition qui exclurait de l'Union l'Etat membre qui ne ratifierait pas le traité constitutionnel. Peter Hain, ministre britannique et membre de la Convention, a déclaré à la "Libre Belgique": "Je n'accepte pas qu'un pays qui ne ratifierait pas le traité constitutionnel soit contraint à rester en dehors. On ne peut pas mettre un pistolet sur la tempe de la sorte, ce n'est pas démocratique." Il se référait évidemment au projet inséré dans "Pénélope", dont il est question dans cette rubrique du 11 décembre. Devant la délégation UE du sénat français, Jacques Delors avait déclaré dès le mois dernier: "je pense qu'il est impératif de prévoir que l'entrée en vigueur du futur traité constitutionnel ne sera pas bloquée par le refus d'un ou plusieurs pays de le ratifier. Valéry Giscard d'Estaing avait utilisé des termes analogues.
La Commission européenne ne s'est pas prononcée (voir cette rubrique du 30 novembre), mais le document de travail dit "Pénélope" y consacre un texte spécifique (voir cette rubrique du 11 décembre).
Le "président de l'Europe". Les positions sont très tranchées. L'appui à un président de longue durée, désigné par le Conseil européen et qui exercerait exclusivement ses nouvelles fonctions, a été confirmé vigoureusement par le Royaume-Uni et par le président de la Convention, et demeure la position officielle de la France et de l'Espagne au sein de la Convention. Elle est rejetée avec au moins autant de fermeté par la Commission européenne et par les pays du Benelux.
Valéry Giscard d'Estaing a dit dans une interview au Figaro: "il faut un président du Conseil stable, installé dans la durée avec éventuellement des vice-présidents chargés de tâches particulières comme les affaires étrangères ou les questions économiques et financières." Et il a ajouté qu'à son avis les petits pays finiront par se rallier à cette idée", car ce président pourrait être l'un des leurs. Si vous regardez la liste des fonctions importantes occupées dans les instances européennes, vous verrez que beaucoup d'entre elles ont été remplies par des personnalités issues de petits pays; elles réunissent plus facilement un consensus."
Peter Hain a été très net: "quand George Bush, Vladimir Poutine, les premiers ministres chinois ou indiens prennent contact avec le Conseil, et que son président change tous les six mois, l'Europe n'est pas crédible. Il y a une schizophrénie terrible dans beaucoup de pays, en particulier les petits: ils veulent une politique étrangère forte, mais rejettent le moyen de l'atteindre (…). L'argumentaire n'oppose pas grands et petits pays, mais ceux qui veulent une Europe efficace et ceux qui n'en veulent pas. Si vous voulez une Europe paralysée, gardez la présidence rotative." En observant que Guy Verhofstadt pourrait très bien être le premier "président de l'Europe", le ministre britannique a précisé que son mandat devrait avoir la même durée que celui du président de la Commission, et qu'il aurait à ses côtés une petite équipe de quatre ou cinq personnes originaires de pays différents.
Il ne semble pas près de convaincre, Guy Verhofstadt, qui dans le mémorandum signé avec ses collègues néerlandais et luxembourgeois affirme: "le Benelux est favorable au maintien de la rotation au niveau du Conseil européen et des Conseils spécialisés. Le Benelux n'acceptera jamais un président qui soit élu en dehors du Conseil." La Commission européenne est sur la même ligne: elle estime qu'un président du Conseil européen à plein temps, nommé pour une longue durée et choisi par les chefs de gouvernement, ferait double emploi avec la président de la Commission, sans avoir la même légitimité ni les mêmes obligations de défendre l'intérêt européen. Devant le Parlement européen, Romano Prodi s'est demandé ce que ferait le "président de l'Europe" entre l'appel téléphonique mythique du président américain et les trois ou quatre Sommets annuels, c'est-à-dire pendant 360 jours de l'année. Edifierait-il son staff, préparerait-il les sessions du Conseil européen sur un plan intergouvernemental? La "méthode communautaire" serait bousculée et pervertie. Devant le sénat français, Jacques Delors a déclaré: " Je me suis aperçu que la plupart de ceux qui souhaitent un président fort, soit ne connaissent pas le système communautaire, soit souhaitent y porter atteinte. J'ai donc une grande méfiance à l'égard de cette idée".
Unifier les présidents de la Commission et du Conseil? Afin de contourner la divergence sur le "président de l'Europe", l'idée a été lancée d'un président unique pour la Commission et le Conseil. Ce n'est pas un gadget mais une formule longuement mûrie, lancée par Robert Toulemon et reprise au sein de la Convention par Pervenche Berès et par Pierre Lequiller. L'initiative Lequiller commence à séduire un certain nombre de conventionnels, le plus significatif et imprévu étant le ministre français des Affaires étrangères Dominique de Villepin, qui a déclaré le 2 décembre à Marseille: "Faut-il créer un président unique de l'Union coiffant à la fois la Commission et le Conseil? Explorons cette idée." Selon certains observateurs, "cette idée" serait à l'étude dans le cadre franco-allemand, en préparation au document commun que la France et l'Allemagne entendent présenter au début de l'année prochaine. Ce serait un compromis entre les positions de Joschka Fischer, qui voudrait faire de la Commission le pouvoir exécutif de l'Union, et de Jacques Chirac, favorable au "président de l'Europe" désigné par le Sommet.
Les oppositions à la "présidence commune" sont très fortes et très qualifiées. Il suffira de citer parmi ceux qui rejettent cette formule le président de la Convention, la Commission européenne et Jacques Delors. Le grief principal qui lui est fait est de compromettre la "méthode communautaire", qui est fondée sur l'équilibre entre les trois côtés du triangle institutionnel: Commission, Conseil et Parlement. Ils doivent tous les trois être consolidés et renforcés et garder leur autonomie dans leurs compétences spécifiques. Valéry Giscard d'Estaing a déclaré: "L'idée d'une présidence unique ne correspond pas à la philosophie du système institutionnel communautaire. Dans ce système, la Commission propose et exprime l'intérêt commun européen, et le Conseil décide. On ne peut pas avoir le même personnage qui propose à un bout de la chaîne et qui décide à l'autre bout." Responsable des affaires institutionnelles au sein de la Commission, Michel Barnier a déclaré: "Il faut éviter l'hypocrisie: est-ce qu'il s'agit d'un président du Conseil européen qui a comme secrétariat la Commission, ou d'un président de la Commission qui a tout le pouvoir? Il faut sortir de cette ambiguïté. L'idée qu'un jour il y ait un président de l'Union responsable devant une assemblée et qui serait à la tête d'une autorité fédérale européenne ne me fait pas peur. Mais pour un certain temps il faut vivre dans le système de pouvoirs partagés que nous connaissons: celui d'un gouvernement collectif de l'Union."
Jacques Delors a indiqué qu'il partageait l'analyse de Valéry Giscard d'Estaing et les conclusions qu'il en tire. À son avis, pour avoir le président unique, il faudrait "sortir du système actuel".
Le "ministre européen" des Affaires étrangères. L'idée de créer un responsable unique des relations extérieures de l'Union est assez largement partagée; mais les uns le voient dans un cadre intergouvernemental, d'autres comme membre de la Commission. Le compromis proposé par Michel Barnier, repris par la Commission dans sa communication, mêle les deux conceptions pour tenir compte des responsabilités particulières des Etats membres dans ce domaine. Laissons la parole à M.Barnier lui-même: "Nous avons aujourd'hui un Haut Représentant, Javier Solana, et un Commissaire chargé des relations extérieures, Chris Patten. Fusionnons les deux postes! Appelons-le 'secrétaire de l'Union européenne', comme aux Etats-Unis vous avez le 'secrétaire d'Etat'. Donnons lui le pouvoir d'initiative ainsi que la double casquette. Je veux dire qu'il serait vice-président de la Commission mais que, contrairement à ses collègues, il serait responsable devant le Conseil. L'Europe aurait enfin, pour ses citoyens et pour le reste du monde, un visage unique et une voix forte." Pour les modalités de sa désignation et d'autres aspects, voir la communication de la Commission, point 1.3.3. Le mémorandum du Benelux épouse entièrement le projet Barnier.
L'élection de la Commission européenne. La Commission européenne a proposé que le président de la Commission soit élu par le Parlement européen et approuvé par le Conseil européen. Il aurait donc une double légitimité, celle des peuples (Parlement) et celle des Etats (Conseil européen), ce qui implique que la Commission puisse être censurée aussi bien par l'un que par l'autre. Les réticences à cette élection parlementaire sont motivées par le risque que la Commission devienne prisonnière de la majorité politique qui élit son président et qu'elle soit trop marquée politiquement dans un sens déterminé. Jacques Delors a rappelé son expérience personnelle: toutes les avancées décisives de l'Europe ont bénéficié du soutien des deux forces politiques qui ont construit l'Union, la démocrate-chrétienne et la socialiste; il serait absurde de les opposer et de décider que le président de la Commission aura l'appui de l'une, l'autre étant à l'opposition. La disposition selon laquelle le président sera élu "à la majorité des deux tiers" du PE (insérée dans la communication) pourrait résoudre cette difficulté; mais certains parlementaires s'y opposent en estimant que l'exigence d'une telle majorité instaurerait un régime de "compromis permanents" (voir notre bulletin du 6 décembre p.4). Pour Michel Barnier, le risque de quelques difficultés (d'ailleurs maîtrisables) dans les relations PE/Commission doit être accepté face à l'exigence de renforcer la légitimité démocratique de la Commission.
Les aspects institutionnels en discussion sont évidemment beaucoup plus nombreux, mais les cinq que j'ai retenus me paraissent les plus visibles. J'ajoute que certaines réflexions en cours dépassent les points spécifiques cités et s'orientent vers une modification plus radicale de l'architecture actuelle.
(F.R.)