Les raisons du désaccord. J'ai écrit avant-hier dans cette rubrique que les ministres des Finances sont tellement restrictifs à l'égard du renforcement du pilier économique de l'UEM, qu'ils risquent d'être en partie désavoués par leurs chefs de gouvernement, lorsque le débat européen à ce sujet prendra sa place dans le débat général sur le futur Traité constitutionnel. C'est un point essentiel non seulement pour l'architecture institutionnelle future de l'Europe mais aussi pour la croissance économique et la stabilité monétaire, donc pour l'emploi et le niveau de vie des Européens.
Certes, l'attitude des ministres des Finances a ses raisons qu'il faut essayer de comprendre. Ils ne rejettent pas la coordination des politiques économiques nationales, mais ils veulent en garder le contrôle et la réaliser par des instruments intergouvernementaux. Le statut actuel du groupe de l'euro, ou Eurogroupe, leur convient parfaitement: il n'est pas un organe communautaire, la Commission y est simplement invitée, le Parlement européen reste totalement en marge. Du moment que ce sont eux qui assument la responsabilité des budgets nationaux, qui reçoivent les critiques et qui subissent les contestations et éventuellement les grèves des mécontents, ils estiment de devoir garder aussi toute leur autonomie et définir entre eux règles et contenu de la coordination.
Ce raisonnement est contesté par les institutions européennes, par certaines autorités nationales et par la plupart des économistes et des observateurs. Les mécanismes exclusivement intergouvernementaux ne garantissent ni continuité ni équité; ils dépendent des personnalités qui en ont la charge (et qui changent souvent) et des circonstances. Chaque ministre individuellement considéré est sans doute de bonne foi, conducteur habile et parfois (pourquoi pas?) génial de l'économie de son pays et (comment en douter?) sincèrement pro-européen. Mais sans un texte juridique, et un juge indépendant qui en contrôle le respect, toutes les dérives sont possibles. Les ministres ont la tendance, compréhensible, à se faire des concessions réciproques pour éviter les reproches et les censures des organes européens: aujourd'hui je suis compréhensif pour toi, tu le seras demain pour moi... C'est pourquoi Jacques Delors a réaffirmé la nécessité d'un pacte de coordination économique s'ajoutant au Pacte de stabilité, et la Commission a soumis à la Convention un certain nombre de suggestions visant à renforcer cet aspect de l'UEM dans le futur traité constitutionnel. Consultés par le président du groupe de travail "gouvernance économique" de la Convention, la plupart des ministres se sont exprimés contre, et les conventionnels hésitent (voir cette rubrique du 16 octobre).
Divergences aussi sur les mesures à bref terme… Ce n'est pas tout. Une orientation tout autant négative se dessine sur l'autre aspect des initiatives de la Commission, celui visant à renforcer le fonctionnement de l'UEM "à traités inchangés", c'est-à-dire par des mesures que le Conseil pourrait prendre tout de suite, sans attendre le nouveau Traité (l'un et l'autre aspects des initiatives de la Commission ont été résumés dans cette rubrique du 12 septembre dernier). Le Comité économique et financier, qui prépare les délibérations du Conseil Ecofin, a mis au point un document qui rejette pour l'essentiel les orientations de la Commission, en disant "non" aussi bien à la définition de "common standards" pour l'application du Pacte de stabilité qu'à une procédure formelle de discussion au niveau européen des "programmes de stabilité" avant leur approbation au niveau national. Le document, destiné au Conseil Ecofin de novembre, s'oppose également à d'autres orientations de la Commission sur des aspects plus techniques (évaluation des mesures "una tantum", interprétation de la notion de budget "proche de l'équilibre") en estimant que l'UEM n'a pas besoin de règles nouvelles: il y en a déjà trop.
…demandées par les chefs de gouvernement. Mais les initiatives de la Commission visant à améliorer la coordination des politiques économiques dans le cadre du traité actuel ont été demandées par le Sommet! Le Conseil européen des 15 et 16 mars derniers à Barcelone, après avoir réaffirmé que les politiques budgétaires des Etats membres doivent être "décentralisées mais coordonnées", a estimé nécessaire de renforcer les mécanismes existants de coordination des politiques budgétaires et il a précisé qu'à cet effet "la Commission présentera, en temps utile avant le Conseil européen de printemps de 2003, des propositions pour mieux coordonner les politiques économiques" (conclusions du Sommet de Barcelone, point 7, c). La Commission ne se laissera sans doute pas décourager par le document du Comité économique et financier, et présentera ses propositions à la fin de l'année ou au début de l'année prochaine, comme les chefs de gouvernement le lui ont demandé. Et on verra ce qu'en fera le Sommet du printemps.
Ceci pose la question de savoir si les ministres des Finances ne risquent pas de se retrouver en retrait par rapport à leurs chefs de gouvernement, et d'être, le moment venu, en partie désavoués (voir aussi cette rubrique du 25 septembre).
Le Parlement européen en position de faiblesse. Si les divergences actuelles entre le Conseil Ecofin et la Commission se prolongent ou s'aggravent, les institutions européennes devront faire des choix. Parmi elles, le Parlement européen est en position de faiblesse, n'ayant pas été en mesure d'adopter un document, à adresser à la Convention, sur les problèmes de l'UEM. Le vice-président de la commission économique et monétaire du PE, Philippe Herzog, a ainsi commenté cet échec: "manifestement, ce Parlement ne veut ni sait élaborer et défendre une politique économique européenne". L'analyse des textes discutés dans la commission parlementaire compétente explique son échec: les parlementaires des différentes tendances s'efforçaient non pas de définir des procédures communautaires neutres, introduisant une méthode et des règles pour la coordination, mais d'inclure déjà dans ces procédures l'orientation économique et politique qui devrait en résulter. Le projet de rapport de Christa Randzio-Plath demandait d'introduire dans le traité constitutionnel les objectifs du plein emploi, du développement durable et de la cohésion sociale, ainsi que le renforcement des compétences de l'Union non seulement pour la coordination des politiques économiques mais aussi pour réaliser l'harmonisation fiscale et créer un nouveau système de ressources propres. D'autres parlementaires souhaitaient y ajouter la promotion des services publics et la politique industrielle.
Il était inévitable dans ces conditions que les divergences d'orientation politique éclatent. D'après l'analyse de Philippe Herzog publié dans "La lettre de Confrontations", le projet de rapport a été d'abord allégé par plusieurs amendements du PPE et de leurs alliés, et en définitive rejeté à une très large majorité (13 voix pour, 29 voix contre) parce que les socialistes, les verts et "autres gauches" le trouvaient trop faible, alors que pour les libéraux il était encore trop favorable à l'intervention publique.
Entre rigueur et souplesse. L'absence d'une majorité au sein du PE est indicative des divergences à propos du degré d'intervention de l'UE et de ses institutions dans la coordination économique. Si l'on veut inclure dans le traité constitutionnel des choix trop détaillés, il devient impossible d'aboutir à un accord, car les opinions divergent et les orientations économiques ne peuvent pas être inscrites dans une constitution: elles doivent rester ouvertes, chaque élection peut les modifier, si l'on croit à la démocratie et à l'alternance. En même temps, certains principes fondamentaux doivent être définis, si l'on croit au modèle européen de société. Il reviendra à la Convention d'établir l'équilibre entre les principes généralement partagés, qui peuvent et doivent être inscrits dans le traité constitutionnel, et leur application, qui doit être laissée au libre choix des peuples (et qui peut différer d'un pays à l'autre). N'oublions jamais que la Convention fonctionne par consensus, qui présuppose non pas l'unanimité mais des majorités qui s'en rapprochent.
Le traité constitutionnel devra donc être suffisamment souple pour permettre aux élus (au niveau national et européen) de gouverner selon les indications des peuples. Les modalités d'application des grands principes sont à inscrire non pas dans le traité, mais dans des protocoles dont la révision serait possible par des procédures plus souples que la ratification de tous les Etats membres, voire même dans des textes dérivés que les Institutions peuvent modifier elles-mêmes. C'est le cas du Pacte de stabilité, ce sera le cas du pacte de coordination des politiques économiques, s'il voit le jour. J'en reviens donc au volet économique de l'UEM, qui est l'objet de cette chronique. En attendant les développements ultérieurs (au Sommet du printemps 2003 d'abord, et ensuite au sein de la Convention), le Pacte de stabilité existe et les ministres des Finances affirment leur volonté de le respecter. La Commission européenne veille à son application, avec rigueur mais en même temps en utilisant les souplesses que ce pacte lui-même autorise. Contrairement à ce qu'on lit trop souvent, le déplacement (de 2004 à 2006) de l'échéance pour la généralisation de l'équilibre budgétaire dans tous les Etats membres ne représente en rien une entorse au Pacte de stabilité, où ne figure aucune date; l'échéance a été fixée par les chefs de gouvernement, qui peuvent la modifier. Quant au fond, j'ai déjà eu l'occasion d'exprimer l'opinion que l'équilibre budgétaire est un objectif tellement important, et tellement nouveau dans certains Etats membres en tant que règle générale, qu'une année de plus ou de moins pour l'atteindre n'a pas beaucoup d'importance, d'autant plus que la Commission a subordonné le déplacement de la date à une réduction annuelle régulière du déficit structurel, donc à la réalisation des réformes (qui est l'essentiel).
Cela dit, la Commission veille sans complaisance à l'application du Pacte de stabilité (et de croissance, si les mots ont encore une signification). Elle vient de prendre des décisions difficiles concernant un "petit" Etat membre et elle aura à en prendre d'encore plus difficiles dans les prochaines semaines concernant la situation budgétaire de quelques "grands" Etats membres (voir EUROPE d'hier p.6 et d'aujourd'hui, p.7).
Mais au-delà de l'application du pacte tel qu'il est, de plus en plus de voix se lèvent pour estimer qu'il devrait être révisé. Le fait nouveau est que cette orientation a été épousée et explicitement déclarée par un Commissaire européen, Pascal Lamy. Et ceci mérite un petit commentaire. À demain.
(F.R.)