Il décourage la lecture. Maintenant que le Traité de Nice est là, et n'importe qui peut feuilleter les 100 pages qui le composent, l'évaluation généralement admise devient presque une banalité: une réforme institutionnelle boiteuse et insuffisante, qui représente toutefois tout ce qu'on pouvait attendre dans les circonstances politiques actuelles et qui ne bloque pas l'Union et encore moins paralyse les négociations d'adhésion. D'autres interprétations plus radicales ont aussi émergé, la plus haute en couleurs, en harmonie avec le personnage, étant celle de Jean-Louis Bourlanges, qui invite à ne pas ratifier le Traité et le considère comme "la plus grande défaite diplomatique française". Il faut évidemment tenir compte aussi de ces réactions, et en reparler. Restons pour le moment dans des eaux plus tranquilles.
Remarque préliminaire: on est bien obligé de constater une fois de plus à quel point un document communautaire décourage la lecture. A quelques exceptions près, le Traité de Nice n'indique nulle part le texte tel qu'il résulte de la négociation, afin que le commun des mortels puisse en prendre connaissance. Le nouveau Traité est composé d'amendements au Traité actuel, et le lecteur lira page après page que dans le paragraphe untel il faut ajouter ou enlever quelques mots, que tel autre paragraphe (indiqué par un chiffre et une lettre) est supprimé, et tel autre est ajouté. Pour connaître le nouveau texte d'un article, il faut procéder par comparaison, insertion et suppression. Distribuez le Traité de Nice aux citoyens et ils demanderont si l'on se moque d'eux. Il est urgent d'établir le texte consolidé qui ressort du Traité de Nice, si l'on veut que les gens s'y intéressent dans la perspective des ratifications nationales. En attendant, à l'exception des milieux directement concernés et des juristes, le seul intérêt pour le public réside dans les protocoles qui indiquent en clair la nouvelle répartition de voix au sein du Conseil et la composition du Parlement européen avec le nombre des membres pays par pays.
Les vrais risques sont ailleurs. Cela dit, le texte intégral est indispensable car il comporte plusieurs éléments dont à Nice les chefs de gouvernement n'ont même pas parlé, par exemple l'inclusion dans le Traité de la Pesd (politique européenne de sécurité et défense) à côté de la Pesc (politique étrangère et de sécurité commune), ou le nouveau statut, très important, de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Quelques innovations spectaculaires sautent aux yeux, comme la nomination à la majorité du président de la Commission et de M.Pesc. Le restant, c'est le résultat peu glorieux des marchandages qu'on sait. Nous sommes conscients de décevoir quelque peu un certain nombre de ceux qui ont la passion de l'Europe par cette interprétation peu dramatique et plutôt apaisante, mais dans les circonstances actuelles les prises de position flamboyantes nous paraissent déplacées. Le Traité de Nice est médiocre et confus à propos des procédures de vote, insuffisant mais quand même positif à propos du passage au vote majoritaire et potentiellement dangereux à propos de la composition de la Commission, mais il n'est pas scandaleux, car les progrès sont là, à côté des lacunes.
Les vrais risques sont ailleurs, ils ne sont pas dans le texte du Traité mais dans la manière dont les derniers compromis ont été atteints à Nice. Ce qui est en danger, c'est la "méthode communautaire", qui seule peut sauver l'UE d'une lente dégringolade vers la "méthode intergouvernementale". Il est impossible de mobiliser l'opinion publique autour de ce thème. L'important est que la signification de l'enjeu soit claire pour les Etats membres (notamment pour les "petits") et surtout pour les Institutions communautaires. La Commission en paraît consciente, d'après le "message au personnel" diffusé cette semaine, après dix jours de réflexion (voir la page 5 de ce bulletin) et la déclaration de la semaine dernière de son porte-parole (voir notre bulletin daté 16 décembre, page 3). De son côté, le Parlement européen a exprimé sa détermination à agir dans la direction voulue, et les études et analyses qui vont se dérouler sous la responsabilité de Giorgio Napolitano vont sans doute confirmer l'exigence de sauvegarder l'équilibre institutionnel et donc la "méthode communautaire".
Ne pas se tromper de cible. Mais il faut faire attention à ne pas se tromper de cible. Toute bataille contre le rôle prééminent des chefs de gouvernement serait erronée et surtout inutile: une bataille d'arrière-garde. L'implication de plus en plus directe des chefs dans les affaires européennes est logique et même positive de plusieurs points de vue: leur caractère démocratique et représentatif est indubitable, ainsi que leur droit de parler au nom du peuple qui les a choisis; en outre, leur visibilité pour les opinions publiques est un atout pour l'Europe. De toute manière, ils ne reculeront plus: leur détermination à jouer le premier rôle est définitive. L'Union peut non seulement s'en accommoder mais en tirer avantage, à la condition qu'ils soient clairement insérés dans le mécanisme institutionnel et que la Commission soit en mesure de jouer pleinement son rôle essentiel. Un système fondé exclusivement sur une négociation entre les chefs de gouvernement se transformerait inévitablement dans la primauté de quelques-uns d'entre eux sur les autres, les petits pays devraient inévitablement plier la tête, la notion d'intérêt européen commun perdrait toute signification. Il est inutile d'épiloguer là-dessus, déjà à Nice les participants ont ressenti les signes avant-coureurs préoccupants d'une telle évolution (dans laquelle, en définitive, tous seraient perdants, même ceux qui croient tirer momentanément un avantage en rabaissant la Commission ou en marginalisant le Parlement).
Une contradiction qui ne doit pas exister. La tendance à évaluer les résultats de Nice comme une sorte de joute entre les Etats membres, avec des gagnants et des perdants, a été, à notre avis, excessive même dans les premières évaluations des Institutions communautaires. Le Parlement insiste sur l'antagonisme entre les intérêts nationaux et l'intérêt européen, comme s'il y avait inévitablement une contradiction entre les deux. Or, pour reconquérir les opinions publiques et leur rendre le rêve européen, il faut s'efforcer de prouver qu'il n'y a pas contradiction mais coïncidence entre les deux. Evitons de les mettre en conflit, surtout lorsque le débat -comme c'était le cas par moment à Nice- touche "à l'âme des Nations" (comme l'a dit un commentateur), au poids institutionnel des différents pays, à leur histoire, à leur prestige. Nous comprenons très bien ce que voulait dire le Parlement: par moments, tel ou tel chef de gouvernement avait oublié l'intérêt européen, donc l'intérêt de tous. Dans le document déjà cité, la Commission ne dit pas autre chose. Mais il faut plutôt insister sur le fait qu'en agissant de la sorte le chef de gouvernement concerné néglige aussi l'intérêt bien compris de son propre pays. Et éviter surtout d'établir des classements, des distinctions entre perdants et gagnants.
Des classements bien aléatoires. C'est ce qu'avait fait "à chaud" le secrétaire général de la Commission, en indiquant comme "gagnants" le Royaume-Uni et l'Espagne et comme "perdants" la Belgique, le Portugal, l'Allemagne et la Commission. La sienne n'était qu'une note interne dépourvue de caractère officiel, mais qui pouvait imaginer qu'elle ne serait pas parvenue à la presse? Et qu'elle ne soit pas utilisée ici ou là avec des intentions polémiques? C'est peut-être en partie pour effacer les effets de cette note que, après mûre réflexion, la Commission a diffusé le "message au personnel" signé par Michel Barnier et Romano Prodi, et qui évidemment évite toute référence à des gagnants ou des perdants. D'ailleurs, la réaction de Jean-Louis Bourlanges prouve à quel point les classements des perdants et gagnants sont aléatoires: pour lui, le grand perdant est la France, le vrai gagnant l'Allemagne… En réalité, compte tenu de la volonté générale (ou presque) à Nice d'éviter un échec, il n'était pas difficile de "gagner" sur tel ou tel point: il suffisait de refuser de bouger. Est-ce une victoire? L'Espagne a voulu maintenir son droit de veto sur la répartition des financements des Fonds structurels jusqu'en 2007; est-ce une victoire? L'unanimité reste ainsi nécessaire pour déterminer non seulement la répartition mais aussi la dotation globale des Fonds structurels, et une attitude trop rigide de Madrid pourrait ne pas inciter à la générosité les pays "contributeurs nets". Heureusement que d'ici la négociation bien des situations peuvent encore évoluer.
De son côté, le Royaume-Uni a requis et obtenu le maintien du droit de veto sur la fiscalité et certains aspects de la politique sociale. Les chefs de gouvernement ont fait preuve de compréhension (d'ailleurs, comment l'éviter?) à l'égard de la position de Tony Blair, qui malgré sa volonté (que nous croyons sincère) de situer son pays "au coeur de l'Europe", est bien obligé de tenir compte d'une presse presque hystérique (la définition n'est pas à nous mais du très Britannique Chris Patten, à qui une année bruxelloise a été suffisante pour comprendre la réalité européenne) qui influence une grande majorité de l'opinion publique et une partie considérable de l'opposition politique. Pour beaucoup d'Anglais, l'intégration européenne demeure l'entreprise dont l'objet est de détruire progressivement tout ce qui fait la particularité de leur pays: les traditions, le mode de vie, la culture. Et ce climat est entretenu par une presse qui n'a pas changé depuis l'époque où, si à Bruxelles était suggérée une initiative (ingénue, c'est vrai) visant à insérer dans les marchés publics une petite réserve destinée aux embellissements des travaux, le lecteur britannique apprenait que l'eurocratie voulait les obliger à orner les ponts, les palais et les autoroutes avec des bustes de Jacques Delors, aux frais des citoyens. Aujourd'hui, personne ne songe à Bruxelles à soustraire aux autorités nationales la maîtrise de leurs politiques fiscales ni à réglementer la sécurité sociale. Mais si telle est la présentation faite à Londres, aucun chef de gouvernement n'avait l'intention de pousser Tony Blair à un suicide électoral.
L'arme pour contourner certains "veto" est là. D'autant plus que l'arme pour contourner certains veto existe désormais, et s'appelle la coopération renforcée (à la condition qu'elle soit interprétée dans le sens que lui donne Jacques Delors, et que l'Allemagne et l'Italie ont partagé dans leur document commun: celui de l'avant-garde). Il n'existera plus de droit de veto pour empêcher une "coopération renforcée", et huit Etats membres seront suffisants pour la créer. L'Europe a fait sa monnaie et a fait Schengen sans les Britanniques et sans quelques autres; bien d'autres réalisations seront possibles, sans toucher bien entendu au grand marché qui appartient à tous. On ne le souhaite pas; mais on ne doit pas le craindre non plus.
Ferdinando Riccardi