Les forêts font partie de la conscience collective européenne. Elles ont inspiré des mythes, légendes, contes pour enfants, peintures, poèmes ou films. Elles hébergent d’innombrables animaux, aident les humains à se ressourcer, fournissent un matériau capital dans notre civilisation : le bois. Elles évoquent aussi ces tueries élevées au rang d’art noble, la chasse. Et pour peu que l’Européen se sente citoyen du monde, il sait que les forêts amazonienne, eurasienne, africaine ou canadienne sont cruciales pour l’avenir de la planète. Durant l’été dernier, nous fûmes, comme chaque année, inquiets de la propagation des feux de forêt, qui ne sont plus l’apanage du sud de l’Union européenne. La semaine dernière encore, le Portugal a été ravagé par de tels incendies, causant la mort de sept personnes.
Bien que 40% de la surface de l’Union soit composée de forêts, le mot n’apparaît pas dans les traités successifs. Elles ne figurent pas parmi les buts de la politique agricole commune (article 39 du TFUE). Dans la politique européenne de l’environnement, instaurée en 1987, il est question de « l’utilisation des ressources naturelles et l’affectation des sols » (article 191 TFUE). Enfin, à la lecture de l’article 196 du TFUE, l’on peut déduire que la protection civile vise à lutter efficacement contre des catastrophes telles que les incendies de forêt.
Une initiative intergouvernementale fut prise en 1990, par la création de FOREST EUROPE, qui rassemble aujourd’hui 45 pays, l’UE et diverses organisations. Si les experts se voient souvent, les ministres compétents se réunissent tous les 4 ou 5 ans pour évaluer les progrès dans la protection des forêts, car toutes ne sont pas en bonne santé. Le dernier rapport complet disponible date de 2020. Au vu de sa précision, les dirigeants de l’UE auraient tort de l’ignorer.
La Commission européenne rencontra la dimension sylvestre à travers les directives ‘habitats’ et ‘oiseaux’, le programme ‘Natura 2000’ et l’évolution de la PAC, prenant davantage en compte le cadre naturel et le développement rural. L’idée d’une stratégie forestière européenne germa d’abord au Conseil, les États membres étant maîtres du jeu, mais certains d’entre eux étaient réticents. Au tournant du millénaire, il s’agissait surtout de protéger les forêts contre les incendies et la pollution de l’atmosphère. Le Conseil créa donc en 1989 un comité permanent forestier, qui devint le cadre approprié pour des informations réciproques.
L’année internationale des forêts (2011) agit comme un stimulant sur nos institutions. Dans le cadre de sa stratégie UE-2020 et de ses engagements internationaux, la Commission ‘Barroso II’ fit adopter par le Parlement européen et le Conseil un règlement destiné à renforcer la surveillance et la déclaration des émissions à effets de serre (mai 2013). Plus spécifiquement, elle se lança dans la définition d’une ‘nouvelle stratégie de l’UE pour les forêts et le secteur forestier’ (septembre 2013), fondée sur la gestion durable et protectrice, l’utilisation efficace des ressources et la responsabilité à l’égard des forêts au niveau mondial. Cette gestion durable exigeait donc une meilleure information sur les états forestiers et l’adoption de principes communs, en harmonisant les paramètres pertinents. Vaste ambition.
Le principal acquis de cette période aura été le règlement du 30 mai 2018 portant non seulement sur les émissions, mais aussi les absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF), qui modifiait la législation de 2013 et tenait compte des accords de Paris sur le climat (2015). Le rôle des forêts comme puits de carbone, produisant un effet contraire aux émissions, était certes reconnu, mais il devait également faire l’objet de règles comptables générales dans l’UE.
Quant à la stratégie précitée, le rapport d’évaluation mis sur la table en décembre 2018 recensait les progrès réalisés, les études publiées, les sommes dépensées (via la PAC, le FEDER et le programme européen de recherche), mais le système d’information forestière pour l’Europe (FISE) était encore loin d’être opérationnel. La Cour des comptes de l’UE, dans un rapport plus récent (octobre 2021), estima que les effets de cette stratégie restaient limités.
Cependant, le regard devait aussi se porter au dehors de l’Union. Alors que la superficie forestière de celle-ci avait augmenté dans le passé récent, la déforestation galopait dans le reste du monde. Selon la FAO, entre 1990 et 2020, 420 millions d’hectares de forêts ont disparu. Les Européens ne pouvaient rester insensibles à ces dégâts majeurs, entraînant une perte de la biodiversité. En tant que championne de l’aide au développement, l’UE développa des instruments financiers en faveur du reboisement et de la gestion durable des forêts ainsi qu’un plan d’action contre l’exploitation clandestine des forêts. De longue date, elle coopère avec les enceintes de l’ONU, telles que la FAO et le Forum des Nations unies sur les forêts.
En octobre 2010 fut adopté un règlement du Parlement européen et du Conseil obligeant les opérateurs à réduire le risque d’importer dans l’UE du bois issu d’une récolte illégale. Ensuite, plusieurs résolutions du Parlement furent dédiées, durant la décennie précédente, au problème planétaire des forêts, qui couvrent 30% de la surface terrestre et abritent 80% de sa biodiversité.
La Commission ‘Juncker’ publia en juillet 2019 une importante communication destinée à renforcer l’action de l’UE pour protéger et restaurer les forêts de la planète. Préparé avec grand soin par de nombreuses études et consultations, ce document, riche en statistiques et cartographie, méritait une visibilité que minora la transition politique de l’époque. Il mettait le doigt sur la participation des importateurs et des consommateurs européens à la déforestation dans les pays tiers.
En effet, l’Union importe bien sûr du bois, mais aussi de la viande, de l’huile de palme, du soja, du cacao, du maïs, du caoutchouc ; en incluant les produits et services transformés, la Commission aboutissait à cette estimation : l’UE consommait 10% de la part mondiale de la déforestation. Il fallait donc inciter les individus à consommer des produits issus de chaînes d’approvisionnement ‘zéro déforestation’. Pour autant, il n’était pas proposé de légiférer.
En décembre 2019, à peine installée, la Commission ‘von der Leyen’ présenta son ‘Pacte vert pour l’Europe’. Puis, en mars 2020, dans le cadre de la promotion de l’économie circulaire, elle s’engageait à élaborer un cadre réglementaire pour la certification des absorptions de carbone.
La ‘Loi climat’ (règlement du 30 juin 2021) résumait l’enjeu ici traité : ‘la triple fonction des forêts, à savoir les puits, le stockage et la substitution de carbone, contribue à réduire les gaz à effet de serre dans l’atmosphère, tout en permettant aux forêts de continuer à croître et à fournir de nombreux autres services’ (considérant 23). Aucun autre élément naturel n’avait désormais un rôle aussi important (à suivre).
Renaud Denuit