Bruxelles, 30/01/2013 (Agence Europe) - La Commission a affiché la couleur en annonçant, mercredi 30 janvier, une séparation à géométrie variable des structures ferroviaires. D'ici la fin de la décennie, plus aucune structure ferroviaire intégrée ne pourra voir le jour, si le 4ème paquet ferroviaire qu'elle a présenté était adopté en l'état. Les holdings persistantes seront tolérées si elles répondent à quatre critères très stricts d'indépendance formant une 'muraille de Chine'. De la sorte, la Commission réaffirme sa préférence pour le modèle séparé tout en faisant preuve de flexibilité. C'est l'élément clé du volet 'gouvernance' du paquet législatif. Deux autres volets, l'un planifiant l'ouverture du marché domestique du trafic passager à partir de 2019 et l'autre renforçant l'Agence ferroviaire européenne (ERA), complètent la réforme.
Pour le commissaire européen aux Transports, Siim Kallas, cette réforme est nécessaire afin de ne pas « se laisser aller sur une pente savonneuse qui rendrait le rail un produit de luxe, réservé aux riches, inabordable, auquel cas le rail disparaîtrait ». Affirmant que « 95% de ce paquet sera salué par toutes les parties prenantes », il s'est dit « satisfait du résultat » dans la mesure où « quelles que soient les solutions de compromis », il n'a pas transigé « sur les concepts fondamentaux ».
Gouvernance. Le principe de gouvernance ferroviaire, c'est-à-dire la question de la séparation du gestionnaire d'infrastructures (GI) et de l'opérateur de services, a cristallisé largement l'attention autour du paquet législatif. Or, sur ce point le commissaire a dû assouplir sa doctrine favorable au modèle séparé (en vigueur dans 12 États membres). L'intransigeance, dont il faisait preuve dans la phase préparatoire du paquet, a laissé place en bout de course à une certaine souplesse.
La proposition de la Commission préconise bien la séparation institutionnelle comme meilleur modèle de gouvernance pour garantir l'indépendance des entités ferroviaires et prévenir les conflits d'intérêts. Après l'adoption du paquet, soit à l'horizon 2017, plus aucune structure intégrée ne pourrait voir le jour. Néanmoins, les modèles existants pourraient être pérennisés, à condition qu'ils montrent 'patte blanche' à la Commission à propos de l'indépendance des sociétés réunies au sein d'une structure intégrée. Pour ce faire, les holdings devront se doter de protections dignes de la 'muraille de Chine' pour garantir l'indépendance et la transparence. Cette muraille se décline de quatre façons: - les organes décisionnels devront être distincts ; - les flux financiers devront être réellement séparés (exit les financements croisés par des recettes du GI filant aux opérateurs de services) ; - les systèmes informatiques devront être indépendants ; - le transfert du personnel entre sociétés sera assorti d'une période d'attente.
À noter que, lors de l'ouverture totale des marchés, un État membre sera en mesure de bloquer l'accès à son marché à une holding étrangère, tant que la Commission n'aura pas validé la présence et l'effectivité de toutes les 'murailles de Chine'. On peut donc lire dans cet échafaudage législatif une souplesse au niveau des moyens, mais pas au niveau du résultat pour garantir l'indépendance.
Autre point clé en matière de gouvernance, la redéfinition du rôle des GI pour mieux garantir leur indépendance. La Commission leur attribue à titre exclusif toutes les fonctions centrales d'un réseau ferroviaire, à savoir ce qui concerne son développement (investissements), son exploitation (gestion du trafic) et son entretien. Aussi, tous les GI européens devront coopérer, via un réseau, pour mieux traiter les questions transfrontalières. Enfin l'établissement d'un comité de coordination devrait offrir un point de rencontre efficace entre les GI et les utilisateurs du réseau afin de prévenir ou résoudre les problèmes qui surviennent.
Ouverture des marchés. L'ensemble de ces précautions constituent un préalable pour assurer le succès de l'ouverture des marchés à partir de décembre 2019. Après cette date, le dernier segment de marché non libéralisé, à savoir le trafic passager intérieur, s'ouvrira à la concurrence. Toutefois, là aussi, la Commission prend des précautions, pour que l'ouverture soit bien un gage de meilleur rapport qualité/prix pour les usagers. Elle préconise en effet que la libéralisation ne soit applicable qu'à des marchés d'une taille minimale calculés selon le volume de passagers ou de trains par kilomètre. Les marchés régionaux trop petits seront donc exclus, et resteront desservis par le service public exclusivement. Ceux plus conséquents seront ouverts à la concurrence comme sur un marché concurrentiel normal soit par le biais d'appels d'offres dans le cadre de contrats de service public de transport (durée maximale de 15 ans). Dans ce cadre, le transfert du personnel devra être garanti.
La Suède et le Royaume-Uni ont déjà ouvert leur marché. L'Allemagne, l'Autriche, l'Italie, la République tchèque et les Pays-Bas l'ont fait partiellement. Les autres États membres devront s'adapter. Aussi, la Commission préconise que des systèmes de billetterie intégrée soient mis en place sur base volontaire, la modification du règlement CE 1370/2007 et de la directive 2012/34/UE devant facilitant le processus.
Agence ferroviaire européenne. Pour consolider sa réforme du secteur ferroviaire, la Commission européenne souhaite simplifier en parallèle l'autorisation et la certification des véhicules afin de faciliter l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché et de réduire les coûts et délais que ces procédures engendrent. Elle suggère que l'ERA fasse office de guichet unique pour délivrer ces autorisations (« passeports de véhicules ») et certificats de sécurité. De la sorte, le déploiement du système ERTMS de gestion de trafic en sera aussi facilité. Enfin, l'agence européenne supervisera les règles et les autorités nationales. Pour renforcer le rôle de l'ERA et modifier sa gouvernance, les directives 2004/49/CE et 2008/57/CE ainsi que le règlement (CE) n°881/2004 seront amendés.
La présentation du 4ème paquet ferroviaire met fin aux spéculations, mais pas aux doutes de certains sur la capacité de la Commission à résister aux pressions des intérêts nationaux et industriels. Les débats au Parlement européen et au Conseil de l'UE promettent d'être mouvementés, à en croire les réactions qui ont suivi cette publication, et sur lesquelles EUROPE reviendra. (MD)