La sécurité nationale dans le traité de Lisbonne

Dossier réalisé par Patrice Cardot [Auteur de plusieurs rapports ayant trait à la sécurité dans le cadre de l'Union européenne, Patrice Cardot est responsable en France du suivi des questions européennes au sein du Conseil général de l'armement. Il s'exprime ici en son nom personnel. Ses propos n'engagent en aucune manière l'institution qui l'emploie]

Constitué de deux traités: le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), ainsi que de protocoles et de déclarations, le Traité de Lisbonne introduit de nombreuses dispositions ayant trait à la sécurité qui place celle-ci en situation de jouer un rôle moteur pour l'intégration politique européenne.

Parmi ces innovations, il en est une qui mérite un examen approfondi que propose le présent document: par son article 73 TFUE, le Traité de Lisbonne ouvre la possibilité d'une solidarité accrue entre les États membres sur le registre de la sécurité nationale.

Alors même que l'article 4 TUE stipule que « l'Union respecte les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre », inscrire dans les dispositions générales du titre V du TFUE relatif au domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) - domaine de compétence partagée en vertu de l'article 4 TFUE - une disposition reconnaissant aux États la possibilité d'organiser des actions de coordination et de coopération entre les services de leur administration en charge de la sécurité nationale peut surprendre.

Sauf à considérer, d'une part, que la « compétence à agir » (qui peut recouvrir différents modes d'action) se différencie de la « responsabilité » qui traduit une notion d'autorité et qui interdit l'intervention directe d'un autre acteur institutionnel tant qu'il n'est pas formellement revêtu de cette autorité par délégation du titulaire, et que, d'autre part, la « communautarisation » de registres tels que la coopération policière ou la coopération judiciaire en matière pénale qui présentent des chevauchements importants avec la sécurité nationale, rendra inéluctable la participation des instances communautaires compétentes aux dits processus de coordination et de coopération lorsque ceux-ci comporteront une dimension communautaire et/ou transnationale.

De la nature des risques, des menaces, des activités, des fonctions et des missions en jeu

Englobante par nature, la sécurité nationale renvoie à l'ensemble des objectifs, fonctions stratégiques, processus et instruments qui ont trait à la prévention et à la gestion des tensions et des crises intérieures graves ainsi qu'à la prévention et à la gestion des tensions et des crises internationales susceptibles d'affecter ou de mettre en péril les intérêts nationaux les plus critiques (intérêts stratégiques, intérêts vitaux, intérêts de sécurité) ; des tensions ou des crises qui sont soit à la source, soit le produit de la concrétisation de risques, de menaces, avérés ou potentiels et de vulnérabilités:

pour la stabilité politique et la permanence du fonctionnement des institutions démocratiques,

pour la sécurité des populations, de leurs patrimoines et de leurs activités de nature économique, monétaire, commerciale, financière, démocratiques, etc.,

pour la sécurité des infrastructures les plus critiques (vitales, stratégiques) - c'est à dire par exemple celles qui sont essentielles pour garantir le bon fonctionnement de l'économie nationale et des services d'intérêt général, la sauvegarde des intérêts essentiels de sécurité (notamment la défense nationale et la sécurité de l'État), l'alimentation et la santé des populations -,

pour la protection de l'environnement et des ressources naturelles, partout où l'un comme les autres participent à offrir aux populations les conditions de leur sécurité environnementale, sanitaire et alimentaire,

pour un accès pérenne aux ressources les plus critiques, qu'elles proviennent ou non du territoire national,

pour la sécurité des frontières extérieures (terrestres, maritimes, aériennes).

Les risques, menaces et vulnérabilités en jeu en matière de sécurité nationale ont fait l'objet de nombreuses analyses (cf. notamment le document de prospective stratégique et géopolitique établi par la délégation des affaires stratégiques du ministère français de la défense intitulé « Prospective géostratégique à l'horizon des trente prochaines années », rubrique « Analyses et références », avril 2008).

Le document intitulé « The National Security Strategy of the United Kingdom - Security in an interdependant world » présenté par le Cabinet Office au Parlement britannique en mars 2008 offre à cet égard une excellente illustration du spectre des missions susceptibles d'être attachées à la sécurité nationale: assurer le contre-terrorisme ; contrer les menaces NRBC (nucléaire, radiologique, biologique / bactériologique et chimique) ; lutter contre le crime organisé international ; réduire l'instabilité globale ; prévenir les conflits ; prévenir et surseoir aux effets déstabilisateurs et insécurisants des États défaillants ou fragiles en y promouvant l'état de droit, en y assurant la réforme de leur secteur de la sécurité et en y apportant l'assistance nécessaire pour qu'ils puissent atteindre les objectifs du millénaire ; planifier la sécurité civile et construire la résilience ; défendre le Royaume Uni contre les menaces d'origine étatique ; s'attaquer au changement climatique ; s'engager dans la compétition dans les domaines de l'énergie et des matières premières et garantir la sécurité énergétique ; s'attaquer à la pauvreté, aux inégalités et à la mauvaise gouvernance, et plus largement, à l'ensemble des défis et des risques globaux qui mettent en péril la sécurité et la stabilité ; renforcer et réformer le système international.

D'autres États européens, dont la France, se sont également attachés à clarifier leur propre doctrine et/ou leur propre stratégie en matière de sécurité nationale ou sont entrain de le faire ; autant d'initiatives qui font apparaître la nécessité en même temps qu'elles ouvrent la perspective d'une harmonisation progressive des approches nationales en matière de sécurité, laquelle constitue de toute évidence une condition sine qua non de tout approfondissement de la politique de sécurité de l'Union.

Au travers de ces documents, on perçoit aisément que la notion de « sécurité nationale » introduit non seulement des considérations géopolitiques et géostratégiques, mais également des éléments économiques et sociopolitiques.

La sécurité nationale n'est réductible ni à la sécurité intérieure (notamment à la lutte contre le terrorisme et contre la criminalité organisée), ni à la défense stricto sensu (notamment à la gestion militaire des crises et à la protection des frontières géographiques), ni à la protection civile. Elle entretient des liens étroits avec l'approvisionnement en ressources vitales et stratégiques et sa sécurité, la conception, la production, le commerce, le transfert et la sécurité juridique d'activités économiques, d'armements, de biens et de technologies sensibles (relevant notamment du champ NRBC), le désarmement, l'intelligence stratégique et le renseignement, y compris dans leurs ressorts économiques, technologiques et financiers ainsi que la diplomatie (dans toutes ses composantes).

Autant de registres qui donnent lieu parfois sinon à des rivalités ouvertes entre les États membres, tout au moins à des tensions résultant d'initiatives nationales motivées par des considérations ayant trait à la « protection des intérêts essentiels de sécurité » qui peuvent contrevenir parfois aux principes de solidarité étroite et de cohésion énoncés à l'article 347 TFUE (il est à noter à cet égard que la Cour de Justice des Communautés européennes a précisé les conditions dans lesquelles un État membre pouvait invoquer l'exigence légitime de l'intérêt national pour déroger à l'application des règles communautaires en matière de marchés publics (affaire C-337/05)), dans un contexte international où le partage d'objectifs de sécurité nationale ne saurait être interprété comme induisant de manière automatique un partage d'intérêts nationaux dès lors que ceux-ci ne se confondraient pas aux intérêts communs clairement identifiés comme tel (par exemple, partager le même objectif de sécurisation de l'approvisionnement énergétique et en matières premières n'exonère pas ceux qui y souscrivent de se lancer dans des compétitions sans concession pour parvenir à disposer des volumes qu'exige la sauvegarde de leurs intérêts nationaux en la matière), et qui justifient qu'un État membre puisse être autorisé à déclarer son intention de s'opposer à l'adoption d'une décision du Conseil devant être prise à la majorité qualifiée dans le domaine de la PESC « pour des raisons de politique nationale vitales et qu'il expose », et à interdire ainsi tout vote au sein du Conseil relatif à cette décision (cf. l'article 31 TUE).

Ne serait-ce que parce la globalisation, tant dans sa dimension stratégique que dans ses ressorts et déterminants économiques, financiers et sociétaux, met en scène des dynamiques d'influence, de puissance ou d'intérêt régies par des logiques nationales et/ou idéologiques focalisées d'abord, sinon exclusivement, sur la satisfaction d'objectifs individuels relatifs à la prospérité économique, à la stabilité politique, à la sécurité nationale, et/ou à la démonstration de puissance de leurs protagonistes.

Dès lors, comment expliquer l'introduction dans le traité de Lisbonne de dispositions ayant trait à un registre aussi critique en regard des obligations et responsabilités qui incombent aux États membres dans l'accomplissement de leurs fonctions essentielles alors même que, simultanément, certains États membres ont requis et obtenu, pour ce même motif, le bénéfice d'opt out dans les domaines de la sécurité intérieure et de la justice pénale qui lui sont pourtant étroitement corrélés, et ce alors même que la notion de « sécurité nationale » n'avait jusqu'alors donné lieu en Europe à aucune définition formelle commune de son périmètre ?

Comment interpréter le fait que très peu d'analystes en aient fait état dans leurs analyses du Traité de Lisbonne alors même qu'une telle innovation, tant par rapport au Traité de Nice que par rapport au traité instituant une Constitution pour l'Europe, est d'autant plus surprenante qu'elle ne procède pas de la démarche conventionnelle qui a présidé pour une très grande part à l'établissement du traité dit « constitutionnel », mais d'une décision prise par le Conseil européen lorsque, en juin 2007, il a établi le mandat de la Conférence intergouvernementale chargée de préparer la rédaction du nouveau traité ?

Quelques ressorts et déterminants de cette innovation

Une telle innovation procède d'abord, semble-t-il, d'une prise de conscience partagée par l'ensemble des États signataires du Traité de Lisbonne de la nécessité - et de l'urgence - de créer des solidarités concrètes fortes à la fois au sein et au bénéfice de l'Union sur un tel registre quand bien même, au nom des obligations attachées à la protection des intérêts essentiels de la sécurité nationale, les coordinations et les coopérations entre États ne s'opèrent usuellement qu'au cas par cas, au travers de relations qui sont menées dans des enceintes ad hoc selon des règles et des procédures fort éloignées de celles qui régissent habituellement les coordinations et coopérations opérées au travers de la comitologie propre à l'Union ; surtout « lorsque les institutions de [l'État], l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu », conduisent à prendre « les mesures exigées par ces circonstances » ; lesquelles « doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission » (cf. le rapport du rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République intitulé « Une Vème République plus démocratique »).

Elle témoigne d'une volonté - apparemment - commune des États membres de l'Union européenne de réformer en profondeur le secteur de la sécurité tant en leur sein qu'au sein de l'Union elle-même afin que chacun puisse, individuellement, d'abord, et collectivement, ensuite, disposer d'options politiques et opérationnelles pour agir au moyen d'un système cohérent et aussi complet que possible de garanties de sécurité - positives et négatives -, de mesures de confiance et de mesures de réassurance (voir l'encadré 1) ; une réforme qui puisse d'abord et avant tout satisfaire ses propres intérêts nationaux, tantôt stratégiques, tantôt de souveraineté, tantôt de sécurité (y compris sur les registres économiques et financiers), tout en participant à la densification du corps doctrinal du système de sécurité (voir l'encadré 1) que l'Union européenne élabore pas à pas selon une démarche qui s'inscrit en plein respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité inscrits dans le traité, en y clarifiant notamment les zones de chevauchement et de complémentarité entre ce qui relève spécifiquement de la sécurité nationale, de la sécurité intérieure, de la politique de sécurité de l'Union en dehors de sa dimension PESC, de la PESC en dehors de son registre particulier ayant trait à la PSDC - politique de sécurité et de défense commune instituée par le traité de Lisbonne en lieu et place de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) -, et de la PSDC en tant que telle, autant que leurs singularités.

Les États membres ont compris qu'une telle réforme, déjà bien entamée, doit être approfondie et accélérée par la voie de solidarités concrètes autour d'orientations stratégiques communes pour leur permettre d'en récolter les bénéfices dans les meilleurs délais, l'occurrence des risques et des menaces à leur sécurité nationale comme la nature, les formes et les sources de leurs vulnérabilités individuelles ou collectives ne cessant d'évoluer de manière inquiétante.

Ils ont également compris qu'une telle réforme doit être poursuivie non seulement dans le cadre national mais également dans celui d'une Union européenne qui s'est progressivement affirmée à la fois comme intégrateur économique et social, comme stabilisateur démocratique et comme multiplicateur de puissance ; à condition que cette Union ne se contente plus d'articuler ses politiques et les instruments qu'elle y dédie sur les seuls principes et les seules règles qui gouvernent, en son sein, le fonctionnement de son marché intérieur et celui de son espace de liberté, de sécurité et de justice, pour les articuler aussi sur les postures, les principes et les règles qui gouvernent les rapports de force dans les relations internationales et le commerce international au nom d'un principe de réalisme politique bien compris.

C'est pourquoi la plupart des registres qui participent de facto de la sécurité nationale (politiques du marché intérieur, sécurité intérieure, sécurité des frontières, sécurité publique, sécurité économique, sécurité financière, sécurité sanitaire, sécurité environnementale, sécurité alimentaire, sécurité énergétique, sécurité d'approvisionnement énergétique et en matières premières, justice civile, justice pénale, protection consulaire, …) font l'objet de dispositions spécifiques dans le traité qui ont vocation à créer les conditions et les modalités institutionnelles et juridiques permettant à l'Union et à ses États membres d'établir des réponses européennes à la mesure des demandes des États membres autant que des citoyens européens en pareilles matières ; des dispositions générales qui échappent par nature aux règles et procédures d'exception, et qui donnent lieu à des mesures de mise en œuvre soumises à un contrôle politique, à un contrôle juridictionnel et à un contrôle démocratique et parlementaire sans entrave, sans préjudice des dispositions des articles 346, 347 et 348 TFUE.

Pour autant, le traité ne propose sur ces différents registres aucune disposition établissant de manière explicite:

ni les principes qui régissent les mécanismes (de convergence, de mutualisation, d'appui, de coordination et de coopération) requis pour garantir la cohérence et l'efficacité des actions menées respectivement par les États et les institutions européennes sur ces différents registres,

ni la nature de ces mécanismes (garanties positives ou négatives de sécurité, mesures de confiance, mesures de réassurance),

ni, pour la plupart, les fonctions stratégiques auxquelles ces mécanismes se rapportent (voir ci-après),

ni enfin, les modalités, les conditions et les limites attachées à la définition, à la mise en œuvre et à l'évaluation des règles et procédures d'exception ou d'urgence qui doivent impérativement compléter l'arsenal des instruments dédiés non seulement à la sécurité nationale mais également à la défense aux fins d'établir et de mettre en œuvre au niveau de l'Union un concept européen global de sécurité qui réponde autant aux attentes de ses États membres qu'à celles de ses citoyens (voire même, de ses partenaires stratégiques) quant à l'affirmation de sa détermination et de sa capacité à agir non seulement comme partenaire global disponible pour apporter aux initiatives de la communauté internationale en faveur de la paix, de la stabilité stratégique et de la sécurité internationale une contribution proportionnelle à la place qu'elle entend prendre dans l'architecture internationale de sécurité, mais également, comme acteur global et autonome de sa propre prospérité économique, de sa propre stabilité et de sa sécurité à l'intérieur comme à l'extérieur de ses frontières.

Quand bien même la clause de flexibilité instituée à l'article 352 TFUE constitue une base légale importante à partir de laquelle l'Union pourra élaborer les actes requis pour pallier de telles lacunes comme elle le fait d'ores et déjà sur la base de l'article 308 TCE (article qui constitue notamment la base légale de la directive sur la protection des infrastructures critiques adoptée par le Conseil au cours du mois de juin 2008), il importait d'introduire dans ce nouveau traité une base juridique appropriée pour permettre aux États membres - et aux institutions européennes compétentes - de définir les voies par lesquelles ils entendent compléter ces dispositions en articulation et en cohérence:

tant avec le volet externe des politiques menées par l'Union dans le cadre du domaine de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice (l'ELSJ),

qu'avec les dimensions politique, économique, commerciale, stratégique et sécuritaire des différents registres de l'action extérieure de l'Union (Commerce, Aide au développement, PESC, …),

avec les politiques nationales menées par les États membres en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, y compris au travers de cadres multilatéraux de coopération ou d'alliances (ONU, OMC, AIEA, AIE, OMS, OTAN, OSCE, …),

avec l'esprit de la clause de solidarité objet de l'article 222 TFUE,

ainsi qu'avec l'esprit de la clause d'assistance mutuelle qui figure à l'article 42 TUE.

L'introduction de cette nouvelle et importante innovation tient à plusieurs facteurs:

les dimensions civile (économique, normative, judiciaire, policière, démocratique, …) et civilo-militaire de la Politique de Sécurité de l'Union - tant pour sa dimension externe que pour sa dimension interne - ne font l'objet d'aucune disposition spécifique comparable à celles qui sont dédiées à la dimension militaire et/ou à la défense stricto sensu dans les éléments du traité spécifiquement dédiés à la PSDC (approche capacitaire, approche opérationnelle, approche économique, approche technologique, recours à la différenciation au sein de l'Agence européenne de défense et de la coopération permanente structurée, …) ; constituant par nature des dimensions fondamentales de leur propre sécurité nationale, les États membres s'emploient à rechercher les leviers les mieux appropriés à leur gouvernance politique, stratégique, tactique et opérationnelle dans un contexte multilatéral combinant enjeux et dimension européens et enjeux et dimension transatlantiques.

alors que la sécurité nationale des États est, sur certains de ses registres en tout cas, étroitement liée à celle de leurs partenaires, nombre d'États membres n'ont conclu entre eux aucun accord de sécurité à la mesure des nouveaux défis qui pèsent sur leurs intérêts essentiels (stratégiques, vitaux, de sécurité) ; or les risques et les menaces qui pèsent sur les intérêts essentiels de tous les États membres, comme sur ceux de l'Union, requièrent un traitement systémique qui nécessite la mise en cohérence des objectifs, des méthodes et des instruments que les États dédient à la réponse qu'ils y apportent au travers notamment de leur stratégie de sécurité nationale,

il ne fait plus aucun doute dans les capitales européennes que la mise en application du principe de disponibilité de l'information en matière répressive mis en exergue à la faveur du programme de La Haye et dont la mise en œuvre est assurée au travers des dispositions de la décision-cadre du Conseil relative à la simplification de l'échanges d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne (cf. la Décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006) ainsi qu'au travers de la reprise par celle-ci des dispositions du traité de Prüm (en cours), doit être étendue à d'autres natures d'informations et de données qui présentent également de l'intérêt pour l'une ou l'autre des fonctions stratégiques propres à la sécurité nationale ; et que l'heure est venue de faire converger les pratiques et les corps de doctrine nationaux en la matière.

Faire figurer des dispositions ayant trait à la sécurité nationale dans le Titre V relatif à l'espace de Liberté, de Sécurité et de Justice de la troisième partie du TFUE relative quant à elle aux politiques internes traduit leur volonté commune - y compris de la part des États membres traditionnellement attachés à une certaine neutralité politique sur les registres stratégique et sécuritaire - de prendre appui sur l'ensemble des politiques et actions internes et des instruments y associés que développe et/ou met en œuvre l'Union dans ce cadre spécifique afin d'adapter les stratégies individuelles des États membres relatives à la sécurité nationale aux exigences dictées à la fois par le cadre institutionnel et juridique de l'Union européenne et la politique de Sécurité de cette dernière.

Réserver aux seuls États membres la responsabilité d'établir s'ils le souhaitent, sur la base de cet article, toute coordination ou coopération qu'ils jugeraient nécessaire entre les services de leur administration compétents en pareille matière, apporte la flexibilité requise par les États les plus exigeants dans la mesure où cet article leur laisse la possibilité de décider d'associer ou non les institutions de l'Union aux processus de coordination ou de coopération qui y sont évoqués ; et si tel était le cas, de décider le cadre, les objectifs, les conditions et les modalités d'une telle association, y compris sur la base des dispositions de la clause de flexibilité instituée à l'article 352 TFUE.

En même temps, cela concourt à offrir à l'Union la possibilité de puiser dans les ressorts de ces formes de coordination et de coopération pour élargir le spectre des questions susceptibles d'être couvertes par sa propre politique de sécurité (notamment aux différents domaines du renseignement, de la sécurité et de l'intelligence économiques, de la sécurité sanitaire, de la sécurité publique et de la sécurité civile au-delà de la seule protection civile), sous réserve des dispositions de l'article 72 TFUE en créant un contexte favorable à la consolidation de son effectivité et de son efficacité en regard d'enjeux de sécurité nationale, dans un monde qui ne parvient toujours pas à proposer des réponses collectives ou coopératives à de tels défis au travers d'un système de gouvernance approprié.

L'introduction du concept de sécurité nationale en Europe suscite autant d'intérêt que de questionnements

Par la convergence de leurs grandes orientations, le Livre blanc français sur la défense et la sécurité nationale qui vient d'être remis au président de la République, le document britannique évoqué ci-dessus ainsi que le Livre blanc sur « la politique de sécurité allemande et le futur de la Bundeswehr » établi en 2006 par le ministère fédéral de la défense allemand (voir l'encadré 2) offrent un cadre de référence commun à partir duquel:

non seulement l'ensemble des États membres de l'Union européenne, a minima les États plus volontaristes, mais le Conseil européen, doivent débattre du rôle que l'Union doit jouer sur le registre de la sécurité nationale, pour chacune des fonctions stratégiques qui y sont attachées (anticipation et connaissance, prévention, dissuasion, intervention, protection), dès lors que sa propre politique de Sécurité et/ou que les stratégies de sécurité nationale des États membres l'exigeraient,

après quoi, les institutions européennes et les États membres devront adapter le corps doctrinal de l'Union en matière de sécurité (Stratégie européenne de sécurité, politique de sécurité de l'Union) à leur vision commune des défis politiques, économiques, monétaires, stratégiques et sécuritaire, comme des réponses communes - tant en termes de « garanties positives et négatives de sécurité » qu'en termes de « mesures de confiance » et de « mesures de réassurance » - que l'Union ne peut plus s'abstenir de définir et de mettre en place pour répondre aux défis que lui posent la variété des risques et des menaces systémiques et/ou globaux (cf. les travaux sur les risques systémiques émergents menés dans le cadre de l'OCDE ainsi que les Global Risks Reports établis préalablement à la tenue des éditions 2007 et 2008 du Forum économique de Davos).

Mais encore faudrait-il que l'Union parvienne à établir avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne - dans l'hypothèse, naturellement, où le processus de sa ratification connaîtrait une issue positive - des clauses institutionnelles spécifiques lui permettant de surmonter les nombreuses difficultés qu'elle rencontre aujourd'hui pour la coordination des différents acteurs de l'ELSJ (l'expérience de la task force des chefs de police des États membres ayant été plutôt décevante en termes de résultats stratégiques et opérationnels ), dans un contexte rendu particulièrement complexe à la fois par les opt-out / opt-in dont bénéficient le Royaume Uni et l'Irlande non seulement pour les questions de droit d'asile, d'immigration et de justice civile non liées à l'acquis de Schengen mais également pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale, par la multiplicité des groupes de travail opérant dans ce cadre ainsi que par l'inadaptation de l'organisation interne tant du secrétariat général du Conseil, de la Commission et du Parlement européen dans ce vaste domaine (cf. à cet égard l'article de Jérôme Basquias (European Policy Center) intitulé: « le difficile parcours de la JAI: d'Amsterdam à Stockholm en passant par Lisbonne » in Think global - Act European, la contribution de treize think tanks européens au trio des présidences française, tchèque et suédoise de l'Union européenne, sous la direction d'Elvire Fabry (Fondation pour l'innovation politique) et de Gaëtane Ricard-Nihoul (Notre Europe), pp. 193 à 199). Une telle coordination s'avérant particulièrement cruciale sur des questions transversales comme le contre-terrorisme ou la dimension extérieure de l'ELSJ, l'Union devra conférer au comité permanent de la sécurité intérieure visé à l'article 71 TFUE (le COSI) les compétences et les instruments qui lui sont indispensables pour assurer la cohérence des décisions ayant pour objet d'assurer la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure, d'une part, et, d'autre part, de favoriser et d'organiser la coordination de l'action des autorités compétentes des États membres.

Et qu'elle parvienne à apporter des réponses claires aux nombreuses interrogations que soulève l'introduction du concept de « sécurité nationale » non seulement dans le Traité de Lisbonne mais, plus globalement, dans les doctrines de sécurité qui prévalent aujourd'hui en Europe.

Quatre d'entre elles illustrent parfaitement les enjeux politiques au fond.

Primo, la relation complexe qu'entretient la sécurité nationale avec le domaine de la défense soulève de son côté les questions suivantes:

certains États ou, tout au moins, certains acteurs étatiques et certains experts de think tanks particulièrement influents, promeuvent l'idée selon laquelle il existerait un « continuum » entre sécurité nationale et défense. L'OTAN joue-t-elle un rôle particulier en faveur non seulement d'une telle lecture, mais également de sa concrétisation au sein de l'Union européenne, au travers notamment de sa stratégie européenne de sécurité et du Traité de Lisbonne (cf. à cet égard la disposition de l'article 24 TUE qui stipule que « la compétence de l'Union en matière de PESC couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union », ainsi que les dispositions des articles 42 et 43 TUE qui établissent le spectre des missions assignées à la PSDC) ?

puisque selon les termes de l'article 222 TFUE, « l'Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres, pour:

prévenir la menace terroriste sur le territoire des États membres ;

protéger les institutions démocratiques et la population civile d'une éventuelle attaque terroriste ;

porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, dans le cas d'une attaque terroriste ;

porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, en cas de catastrophe naturelle ou d'origine humaine. »,

sur quelle base juridique du droit primaire établi par le nouveau traité l'Union peut-elle prendre appui pour agir dans l'un ou l'autre de ces cas d'espèce ?

le développement dans le cadre de l'Union au profit et /ou dans le cadre de sa politique de sécurité, au travers notamment de la PSDC, d'éléments destinés à soutenir les efforts nationaux en matière de sécurité nationale doit-il / peut-il concourir, soit à « militariser » des activités et des procédures qui relèvent aujourd'hui du cadre strictement civil, y inclus le cadre spécifique propre au domaine de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice, soit, au contraire, à « civiliser », peu ou prou, des activités et des procédures qui n'ont relevé jusqu'ici que du seul cadre militaire, à l'instar de l'option prise par l'Union lors de l'adoption de l'action commune PESC / 2005 / 190 du 7 mars 2005 relative à la mise en place de la mission EULEX Irak où le recours à des sociétés militaires privées (en l'occurrence britanniques) a été non seulement renu possible, mais également financé à partir du budget dédié par l'Union à ladite mission (corollaire des deux questions précédentes) ?

La révision attendue du concept stratégique de l'OTAN, comme les solutions qui en découleront en terme de couplage - ou de découplage - des objectifs, missions et capacités respectifs de l'OTAN et de l'Union européenne sur le double registre de la sécurité et de la défense collectives, constituent des enjeux fondamentaux non seulement pour le devenir de la PESC et de la PESD (devenue entre-temps la PSDC), mais également, pour le contenu du volet intérieur du projet politique européen ainsi que pour la prospérité de l'économie européenne au sein de laquelle l'économie de la sécurité occupe une place à part.

Or, les tentatives successives d'adaptation de l'Alliance atlantique à la nouvelle réalité stratégique ont induit - et induisent encore - une très grande confusion dans la manière de penser et d'agir des États membres de l'UE sur le registre stratégique lorsqu'il s'agit d'oeuvrer au travers de l'Alliance non plus sur le registre de la défense collective (mission dévolue à l'OTAN par une très grande majorité d'entre eux, mais une majorité seulement) mais sur celui, à la fois plus exigeant et plus global, de la sécurité collective, alors qu'il revient aujourd'hui à l'ONU d'agir en la matière, conformément aux dispositions de l'article 1 de sa Charte, ou sur celui de la sécurité commune, au travers de l'Union, conformément aux dispositions des articles 52 et 107 de ladite Charte, et, corrélativement, des dispositions appropriées du Traité sur l'Union européenne. Tout simplement parce que les registres stratégique et sécuritaire n'étant semblables ni dans leurs objectifs, ni dans leurs ressorts, ni dans leurs déterminants, ne sont pas réductibles l'un à l'autre.

Par ailleurs, le respect des trois critères qui, du point de vue des États-Unis, doivent conditionner la validité de la démarche européenne sur le registre de la sécurité - y inclus la PESD - (non duplication, non discrimination, non decoupling), et plus encore ceux qui s'y sont substitués en 1999 après la révision du concept stratégique de l'Organisation (improvement, inclusiveness, indivisibility), participe à entamer les marges d'initiative des Européens sur le registre d'une sécurité commune appréhendée dans son interprétation la plus extensive (c'est-à-dire une sécurité intégrant la « sécurité et défense » au sens de la PSDC ainsi que toutes les questions relatives à la sécurité de l'Union).

Eu égard au rôle prépondérant de la relation transatlantique dans les débats stratégique et sécuritaire internes à l'Europe, le repositionnement des États-Unis face aux évolutions du contexte stratégique place les Européens face à un dilemme essentiel pour l'avenir de l'Union politique, celui d'avoir à choisir entre deux options contradictoires:

agir de manière à ce que l'Union puisse construire sa propre posture et ses propres schémas sur les registres politique, stratégique et sécuritaire, tout en respectant les obligations dues à ses engagements internationaux dans un monde multipolaire,

ou bien renoncer à définir une identité européenne souveraine en pareilles matières, convaincus que les relations internationales du XXIème siècle ont pour caractéristique une non-polarité porteuse d'une exigence de mise en œuvre d'une stratégie à la fois globale et intégrée liant l'ensemble des démocraties libérales en raison de la prédominance d'une insécurité globale, asymétrique, permanente et totalement irréductible par la seule voie diplomatique.

NB: Cette idée de la « non polarité » qui a été notamment développée par Richard Haass in « The Age of Nonpolarity » (http: //http://www.worldsecuritynetwork.com ), alimente les réflexions actuelles de nombreux think tanks ; présente de manière explicite ou implicite dans de nombreux rapports ayant trait notamment à l'avenir de l'Alliance atlantique, elle inspire notamment les orientations du rapport de la Noaber Foundation intitulé: « Towards a Grand Strategy for an Uncertain World / Renewing Transatlantic Partnership » dont les auteurs soulignent simultanément la filiation étroite avec les travaux conduits par l'International Institue for Strategic Studies, en particulier ceux que cet Institut conduit dans le cadre de The Military Balance and Strategic Survey.

Le document établissant les termes de référence d'une stratégie européenne de sécurité adopté par le Conseil européen en décembre 2003 participe peu ou prou de l'ambition portée par la première option. Un examen attentif des orientations qui inspireront sa réactualisation prochaine, à l'occasion de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, permettra de vérifier si tel est bien toujours le cas.

Secundo, la reconnaissance de l'existence d'un « continuum » entre sécurité nationale et défense invite à s'interroger sur l'existence ou non d'une possibilité pour les protagonistes nationaux de la sécurité nationale de trouver dans un recours au cadre militaire, le moyen d'agir (anticiper, prévenir, dissuader, protéger, intervenir) en s'exonérant le cas échéant des exigences démocratiques et juridiques attachées à la subordination des activités de sécurité au respect des codes de droit et de procédures judiciaires et/ou à leur contrôle parlementaire et juridictionnel, à l'instar des dispositions dérogatoires introduites dans le traité relatives aux compétences de la Cour de Justice dans des matières ayant de très fortes implications en matière de sécurité nationale (Cf. notamment l'article de Christian Girard intitulé « La tentation sécuritaire » paru dans la revue DEFENSE, n°131, pp. 51-53).

Cette idée du « continuum » a notamment été relayée dans le rapport de La Fundacion para el anãlisis y estudios sociales intitulé « La OTAN: Una allianza por la Libertad: Cõmo transformar la Alianza para defender efectivamente nuestra libertad y nuestras democratias » (communément appelé « rapport Aznar »). Bien que contestée par certaines des plus hautes autorités militaires françaises (au premier rang desquelles figure le Chef d'État major des Armées, le général Jean-Louis Georgelin), cette idée figure au cœur des orientations retenues pour l'élaboration du Livre blanc français pour la défense et la sécurité nationale.

Dès lors, la clarification des environnements constitutionnel et juridique des stratégies et des architectures qui sont dédiées à la sécurité nationale est une pressante obligation autant pour l'Union européenne en tant que telle que pour ses États membres, l'une comme les autres devant veiller au respect le plus strict des principes démocratiques, de l'état de droit, ainsi que des droits et des libertés fondamentaux. Aussi doivent-ils s'attacher à éviter toute appropriation de principes de droit et de modes d'actions inspirés par d'autres modèles de sociétés et d'autres objectifs de sécurité que ceux visés par le processus d'intégration politique européenne depuis son origine.

A cet égard, les propositions de réforme par rapport aux exigences constitutionnelles en vigueur en Allemagne (cf. notamment à cet égard les pages 56 à 58 du document du ministère fédéral de la défense évoqué ci-dessus ) émises récemment par le groupe parlementaire allemand CDU-CSU au Bundestag dans le document qui s'intitule « Eine Sicherheitsstrategie für Deutschland » (document en date du 6 mai 2008), introduisent des innovations qui soulèvent d'ores et déjà en Allemagne des débats politiques houleux qui présagent de l'âpreté de ceux qui ne manqueront pas de se développer au sein de l'Union autour de cette question fondamentale (cf. notamment à cet égard l'article de Hans-Michael Hellerforth intitulé “la transformation de la Bundeswehr: révolution dans la défense allemande ?”, revue DEFENSE, n°131, pp. 44-50).

En France, la modernisation des institutions de la Vème République, en nécessitant une révision de la Constitution, offre l'occasion aux Français de débattre de cette question sans délai quand bien même aucune disposition ayant spécifiquement trait à une sécurité nationale érigée au niveau de la défense nationale ne figure dans le projet de loi soumis au Parlement.

Par ailleurs, l'établissement de nouvelles conventions internationales, voire même de nouveaux traités internationaux, s'avère nécessaire pour compléter l'arsenal des garanties internationales de sécurité - positives et négatives -, des mesures de confiance et des mesures de réassurance sans lesquelles, d'une part, aucun État membre, ni même l'Union, ne parviendra à atteindre ses propres objectifs de sécurité, et, d'autre part, il sera impossible de préserver encore longtemps la stabilité stratégique.

Tertio, la sécurité nationale entretient une relation complexe avec la sphère économique et financière qui est de nature à légitimer le recours à des politiques protectionnistes susceptibles de contrevenir aussi bien aux règles et principes qui régissent le commerce international qu'à celles et ceux qui régissent l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur de l'Union et de l'ELSJ.

Le Comité de l'investissement de l'OCDE, conscient des risques que fait peser sur la sécurité nationale l'intervention massive de fonds souverains dans les entreprises stratégiques des pays bénéficiaires, a établi un certain nombre de recommandations à cet égard dans son rapport intitulé « Fonds souverains et politiques des pays d'accueil » (document en date du 4 avril 2008).

Sur la base de ce rapport, le Conseil de l'OCDE stipule que « les ministres souscrivent aux principes de politiques suivants pour les pays qui accueillent les investissements de fonds souverain. Ces principes reflètent les engagements de longue date de l'OCDE en faveur d'un environnement mondial ouvert pour l'investissement international. Ils sont conformes aux droits et obligations prévus par les instruments de l'OCDE relatifs à l'investissement:

Les pays d'accueil ne devraient pas ériger des obstacles protectionnistes à l'investissement étranger ;

Les pays d'accueil ne devraient pas faire de discrimination entre des investisseurs se trouvant dans des situations identiques. Les pays d'accueil ne devraient envisager de mesures supplémentaires de restriction de l'investissement que lorsque les mesures d'application générale à la fois aux investisseurs étrangers et nationaux ne permettent pas de répondre aux préoccupations légitimes en matière de sécurité nationale ;

Lorsque de telles préoccupations en matière de sécurité nationale se font effectivement jour, les mesures de sauvegarde relatives aux investissements prises par les pays d'accueil devraient être: transparentes et prévisibles, proportionnées à des risques clairement identifiés pour la sécurité nationale, et soumises au principe de responsabilité quant à leur application. » (cf. sa déclaration C/MIN(2008)8/FINAL en date du 5 juin 2008)

Dans un tel contexte, avec le système de gouvernance qui découlera de la mise en œuvre du nouveau traité, l'Union européenne peut-elle développer en son sein une véritable dynamique de solidarités concrètes tant en matière d'armement que d'intelligence stratégique et de renseignement, dynamique sans laquelle il lui sera impossible d'assurer ni la cohérence ni l'efficience de sa propre politique de sécurité, ni celles de ses stratégies en matière économique, monétaire, financière, environnementale et/ou de développement durable ?

Quattro, la relation complexe qu'entretient la sécurité nationale avec les différents régimes de droit disponibles au niveau international place les États membres de l'Union face à de nombreux dilemmes.

Nous n'évoquerons ici que celui relatif au choix du cadre juridique au sein duquel doivent être élaborées les garanties requises en matière de sécurité maritime, tel qu'il ressort du débat au sein du Conseil autour de certaines directives du troisième paquet maritime (directive sur les obligations de l'État du pavillon et directive sur la responsabilité civile des propriétaires de navires). En pareille matière, certains États maritimes ont pris le parti politique d'opter en faveur d'un recours systématique à des conventions internationales à la portée plus large, plutôt qu'en faveur de l'établissement d'un régime communautaire qui ne serait contraignant que pour les seuls États membres.

Sur un registre aussi important du point de vue de la sauvegarde des intérêts nationaux, ce sont les exigences de la compétition internationale qui déterminent la posture individuelle des États membres lorsqu'il s'agit de statuer dans le cadre communautaire.

De telles questions illustrent à quel point l'étape d'harmonisation conceptuelle et doctrinale envisagée ci-avant constitue un préalable incontournable non seulement à la clarification par l'Union européenne des objectifs, des ressorts et des déterminants de sa politique de sécurité, mais également à celle de la manière dont elle entend protéger son espace de liberté de sécurité et de justice, son union économique et monétaire, son marché intérieur ainsi que son action extérieure face aux défis de la compétition internationale et des risques systémiques qui lui interdisent de se limiter à n'être qu'une « puissance normative molle » là où se jouent sa prospérité économique, sa stabilité et sa sécurité autant que celles de ses États membres.

L'article 74 TFUE ouvre à cet égard une voie utile qui mérite d'être analysée avec soin, sous réserve une fois encore des dispositions de l'article 72 TFUE. En effet, il organise l'implication des institutions de l'Union, selon une procédure spécifique, dans la mise en œuvre d'une coopération administrative dans toutes les matières et sur tous les registres relevant du chapitre relatif à l'ELSJ, sans aucune restriction relative à quelque matière ou à quelque registre que ce soit.

Si l'on considère que la coordination ou la coopération entre les services des administrations compétents en matière de sécurité nationale (au titre desquels figurent notamment les services de renseignement et de sécurité) relève effectivement de la coopération administrative visée à cet article , une lecture croisée des dispositions des articles 73 et 74 TFUE semble rendre possible, de jure, une implication des institutions idoines de l'Union sur ce registre dans la limite de ce qu'il est possible d'inscrire dans le cadre d'une « coopération administrative » envisagée selon l'esprit de cet article, et en plein respect de l'article 4 TUE qui établit que, « en particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre », dans la mesure où l'exercice d'une telle responsabilité requiert par nature la recherche de cohérence et de solidarités au sein d'une Union dont les frontières intérieures peuvent être traversées sans autre entrave que celles induites par les règles et principes qui régissent l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur et de l'ELSJ, y inclus les dispositions de l'acquis de la Convention de Schengen et du Traité de Prüm reprises par le Traité de Lisbonne.

L'absence de déclaration interprétative de la Conférence intergouvernementale sur ce que recouvre précisément cette notion de « coopération administrative » fait subsister un doute à cet égard ; il y a là une ambiguïté qu'il s'agit de rendre constructive dès qu'une occasion se présentera.

Dans l'éventualité où l'interprétation réservée à cette notion de « coopération administrative » par la Commission le permettrait effectivement (le cas échéant, après confirmation par la Cour de Justice), et si les États membres en décidaient ainsi au sein du Conseil, après avoir consulté le Parlement européen, le développement des processus de coopération et de coordination envisagés à l'article 73 TFUE pourrait alors être entrepris dans le cadre spécifique d'une coopération plus étroite associant les institutions compétentes de l'Union - cette dernière et les États membres se respectant et s'assistant mutuellement dans l'accomplissement des missions découlant des traités en vertu du principe de coopération loyale, conformément aux dispositions de l'article 4 TUE -, ce qui impliquerait dès lors la remontée du traitement des questions en jeu au niveau politique. La création d'un Comité pour les questions de sécurité nationale (COSN) deviendrait alors nécessaire, soit à partir d'une extension appropriée des compétences du COSI (option peu probable), soit ex nihilo.

Force est de constater qu'une telle institutionnalisation sera rendue nécessaire non seulement lorsque se fera sentir le besoin d'harmoniser les réglementations et législations nationales, mais également lorsqu'il sera nécessaire de préparer le déclenchement de missions opérationnelles au profit de la sécurité nationale d'un État membre qui nécessiteront un franchissement des frontières intérieures par des opérateurs dûment mandatés ; or, il est indéniable que cette dernière situation se présentera par exemple lors de la mise en œuvre effective de la clause de solidarité objet de l'article 222 TFUE ou de la clause d'assistance mutuelle visée à l'article 42 TUE.

Dans la mesure où les États membres ont attribué une compétence partagée à l'Union pour tout le domaine de l'ELSJ, le positionnement de ces articles 73 et 74 TFUE dans le Titre V relatif à l'ELSJ permet de faire bénéficier l'ensemble des registres, matières et actions concernés des spécificités attachées à l'attribution à l'Union d'une compétence partagée, laquelle rend possible une harmonisation des réglementations et des législations nationales en la matière (ce que n'aurait pas permis un recours à l'article 197 TFUE puisque la coopération administrative figure dans la liste des domaines vis-à-vis desquels l'Union ne dispose que d'une compétence d'action d'appui, de coordination ou de complément qui ne l'autorise pas à prendre des actes visant à harmoniser les réglementations et les législations), dans la limite des dispositions de l'article 84 TFUE qui dispose que « le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des mesures pour encourager et appuyer l'action des États membres dans le domaine de la prévention du crime, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres », et dans le respect des dispositions de l'article unique du protocole n°8 sur l'exercice des compétences partagées qui stipule: « En ce qui concerne l'article 2 TFUE, paragraphe 2 relatif aux compétences partagées, lorsque l'Union mène une action dans un certain domaine, le champ d'application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l'acte de l'Union en question et ne couvre pas tout le domaine ».

Cependant, les dispositions des articles 73 et 74 TFUE introduisent les unes comme les autres le risque d'une certaine incompatibilité des décisions qui pourraient être prises et des actions qui pourraient être menées dans ces cadres par lesdits services nationaux vis-à-vis d'autres décisions en passe d'être prises et des actions en passe d'être menées par l'Union (dans le cadre de processus comitologiques « ordinaires » impliquant les institutions européennes compétentes ainsi que d'autres « acteurs administratifs » nationaux) qui peuvent avoir des implications significatives pour la sécurité nationale, que ce soit à l'intérieur ou à l'extérieur des frontières de l'Union, comme par exemple vis-à-vis du processus comitologique associé à la mise en oeuvre effective de la clause de solidarité objet de l'article 222 TFUE, laquelle propose un cadre opératoire qui permet l'exercice d'une solidarité concrète de l'Union et de ses États membres en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d'origine humaine survenue sur le territoire d'un État membre qui la solliciterait, registres qui relèvent spécifiquement de la sécurité nationale.

Pour autant, s'il semble indubitable que les États membres n'hésiteront pas à agir de conserve dans l'esprit de l'article 73 TFUE eu égard à la nature transnationale des risques et menaces qui pèsent sur leur sécurité nationale (il est à noter à cet égard que le projet de conclusions de la présidence du Conseil européen des 19 et 20 juin 2008, dans la partie qu'il concacre à la Justice et aux affaires intérieures (JAI), souligne la nécessité d'une approche cohérente et coordonnée de l'accès à l'information - et de l'utilisation efficace des technologies de l'information et des réseaux d'information - par les autorités compétentes des États membres et les agences de l'UE (au-delà de l'accord intervenu sur l'intégration des dispositions du Traité de Prüm dans le cadre juridique de l'Union, de nouvelles initiatives doivent être examinées en vue d'étendre l'échange d'information, en prenant en compte le droit à la vie privée, ajoute le texte) ), l'option alternative offerte par l'article 74 TFUE ne devrait pas être mise en œuvre de manière systématique à très court terme, sauf si quelques initiatives telles que celle relative à la protection des infrastructures critiques qui a été prise sur la base de l'article 308 TCE apportaient la preuve d'une valeur ajoutée européenne incontestable.

Car plusieurs facteurs concourent à réduire la marge de manœuvre pour des initiatives politiques de cette nature dans le cadre de l'ELSJ (cf. à cet égard l'article de Jérôme Basquias évoqué supra). Un seul suffit pour illustrer notre propos: iI est indubitable, au regard non seulement de la frilosité bien compréhensible de la plupart des États membres vis-à-vis de toute forme d'institutionnalisation communautaire des activités liées à la sécurité nationale, mais également de la prudence dont feront très certainement preuve les institutions de l'Union pour la mise en œuvre de la nouvelle base légale, des nouveaux instruments, des nouveaux processus décisionnels et des nouveaux acteurs qu'introduit le Traité de Lisbonne pour le domaine de l'ELSJ, que toute forme de coordination et de coopération ne sera entreprise qu'entre les seules administrations nationales pendant une période probatoire au terme de laquelle certains États membres pourraient établir une coopération renforcée spécifique pour amorcer un processus d'institutionnalisation « à moindre risque » afin d'entreprendre les initiatives de caractère législatif ou réglementaire qui leur paraîtraient nécessaires.

L'établissement d'une telle coopération renforcée sera rendue plus aisée lorsque cette coopération s'attachera à à la fois à l'établissement de règles pour la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, à l'établissement de règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions en matière de criminalité grave ayant une dimension transfrontière, à la mise en place du Parquet européen, et à développer une coopération policière qui associe toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés dans les domaines de la prévention ou de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière (cf. à cet égard l'article 87 TFUE), dans la mesure où ces registres bénéficient des dispositions de la clause dite de « frein-accélération » qui régissent l'établissement d'une coopération renforcée, lorsque le Conseil ne parvient pas à statuer à l'unanimité dans le cadre de la procédure législative ordinaire.

Le processus comitologique correspondant devra alors être adapté à la spécificité de ce domaine si particulier, les rôles respectifs du COREPER (comité des représentants des États membres visé à l'article 240 TFUE), du COSI, du COPS (comité politique et de sécurité visé à l'article 38 TUE), et des comités - tels que le CIVCOM, par exemple - et des organes compétents en matière de sécurité et placés sous l'autorité du Conseil, du Haut Représentant et/ou de la Commission qui ont été institués lorsqu'il a fallu mettre en place et superviser au niveau de l'Union les missions EUPOL, EULEX, EUFOR, EUBAM, EUJUST LEX et EUSEC devant faire l'objet d'une analyse particulièrement soignée.

Des expérimentations concrètes peuvent être entreprises dès la mise en œuvre du traité

A l'heure où le Royaume Uni, l'Allemagne et la France s'emploient à renforcer la convergence de leurs doctrines dans les domaines stratégique et sécuritaire, la sécurité nationale apparaît comme le domaine phare vis-à-vis duquel l'ensemble des États membres de l'Union, qu'ils soient ou non membres de l'OTAN et/ou qu'ils soient ou non attachés à leur neutralité dans ces domaines, comme les institutions européennes, peuvent faire la démonstration concrète à la fois de leur volonté et de leur capacité communes de devenir tous, à des niveaux, avec des compétences et selon des modalités différenciés, des acteurs responsables et efficaces d'une sécurité européenne pensée et conçue sur le modèle de la conception englobante de la sécurité nationale défini par les États membres, sans pour autant succomber à la double tentation, d'une part, de confondre ce qui relève de la sécurité et ce qui est stratégique, et, d'autre part, de réduire l'action sécuritaire à l'action coercitive et répressive, y compris par la voie militaire ; une sécurité nationale qui devra se forger une place dans le système de sécurité de l'Union qui devra y puiser certains des instruments indispensables à la réalisation de la plupart des objectifs de l'Union, bien au-delà des seuls objectifs de sécurité.

Dès lors, les États membres pourraient prendre l'initiative de confier à leurs services compétents la responsabilité d'expérimenter ces processus de coordination ou de coopération sur quelques registres pilotes.

Parmi eux, certains apparaissent non seulement indispensables mais prioritaires et urgents dans la perspective de l'élaboration par le Conseil européen des objectifs et intérêts stratégiques de l'Union prévue à l'article 22 TUE, dans la mesure où, conformément aux dispositions de l'article 24 TUE, la compétence de l'Union en matière de PESC couvre l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union:

l'élaboration d'une analyse « eurocentrée » détaillée et partagée des risques, des menaces et des vulnérabilités auxquels il est nécessaire d'apporter des réponses coopératives, conjointes, solidaires, communes ou collectives, aucun des États membres ne pouvant y apporter seul des réponses nationales pertinentes,

l'identification des instruments nécessaires à une évaluation et à une réévaluation systématique de leur niveau de criticité en regard des intérêts essentiels (vitaux, stratégiques, de sécurité, ...) des États membres, dans une première étape, et de l'Union, dans une seconde étape,

l'établissement d'un cadre approprié pour bâtir un outil opérationnel européen commun capitalisant l'ensemble des sources et des formes d'information issues de l'observation, du renseignement et de l'anticipation à des fins communes de sécurité nationale (le lecteur pourra se référer à cet égard au grand dossier intitulé « Le renseignement à l'épreuve de la mondialisation » publié dans le numéro 130 de la revue DEFENSE ) et de sécurité européenne,

Ne serait-ce que parce que de tels éléments leur offriraient, y compris à ceux qui sont soucieux de préserver leur neutralité, comme aux institutions compétentes de l'Union garantes de la préservation de l'intérêt européen, le socle commun d'analyse, le cadre et le processus indispensables à cette anticipation - opérationnelle, tactique, stratégique, - commune où la recherche, le partage et le traitement de l'information et de la connaissance nourrissent l'action de planification à court, moyen et long termes sur les registres opérationnel, tactique et stratégique ; une planification qui distingue à la fois ce qui ressort du niveau national et ce qui ressort soit de la dynamique propre à la PSDC, soit de la PESC en dehors du champ de la PSDC, soit de l'action extérieure de l'Union en dehors du champ de la PESC, soit de l'une et/ou l'autre des politiques et actions internes ou communes de l'Union.

Sans une telle anticipation, et sans une telle clarification, comment les États membres pourraient-ils envisager d'entreprendre des coordinations et des coopérations qui puissent faire sens tant en regard de leurs objectifs de sécurité nationale qu'en regard des objectifs qu'ils assigneront demain à la Politique de Sécurité de l'Union, et plus globalement à son propre système de Sécurité ?

Par ailleurs, l'Union ne bénéficie aujourd'hui que de très peu de capacités dont l'accès et l'usage, voire la propriété, lui sont définitivement assurés, pour pouvoir œuvrer au niveau de performance requis afin de préserver ses intérêts stratégiques, atteindre ses objectifs stratégiques et assurer sa propre sécurité.

Le Traité de Lisbonne lui offre la possibilité de modifier cette situation au travers du développement d'une approche capacitaire commune en matière de sécurité nationale dans le cadre de la toute nouvelle politique européenne de capacités et d'armement (PECA) instituée à l'article 42.3 TUE, en prenant notamment appui sur les initiatives communautaires développées au sein du 7ème programme-cadre de RDT, que ce soit celles qui ont spécifiquement trait à la sécurité ou celles, de nature différente, qui ont de fortes implications en matière de sécurité, ainsi que sur les programmes nationaux et multilatéraux de R&T dédiés à la préparation du futur dans les domaines de la sécurité nationale et de la défense.

La mission qui sera effectivement assignée par le Conseil à l'Agence européenne de défense lors de l'adaptation de la décision qui l'institue au droit primaire établi par le nouveau traité, et la place qui lui sera réservée dans l'architecture de sécurité que l'Union établit étape après étape, apporteront un éclairage sur l'importance que les États attachent à la production et à la mobilisation de capacités européennes tant civiles, civilo-militaires que militaires dont l'Union aurait à la fois la propriété, la responsabilité de la décision de l'emploi et de l'emploi lui-même, ainsi que la responsabilité du maintien en condition opérationnelle et du recyclage en fin de vie, et qui pourraient être mobilisées au profit de la sécurité nationale de ses États membres. Le processus complexe qui a permis la définition, le financement et le développement effectifs du système Galileo constituant à cet égard un précédent particulièrement utile dont il convient de tirer tous les enseignements.

Le chemin sera long et traversé d'embûches nombreuses. Il suffit pour s'en convaincre de prendre connaissance de l'analyse méthodique des facteurs d'influence qui déterminent l'attitude de différents États membres vis-à-vis des développements possibles de la politique européenne de sécurité et de défense qu'a récemment réalisée la Fondation Berstelmann (The Big 3 and ESDP (Novembre 2006) ; The South and ESDP (Mars 2007) ; The North and ESDP (Juin 2007) ; The East and ESDP (à paraître)), laquelle illustre de la manière la plus claire les difficultés qui entravent aujourd'hui toute tentative d'harmonisation ou de convergence doctrinale dans les domaines touchant au cœur de la souveraineté nationale.

C'est probablement parce qu'ils avaient pleinement conscience de telles difficultés et de telles exigences que les chefs d'État et de gouvernement ont décidé collectivement de ne plus perdre de temps pour y répondre avec l'audace et la mesure requises en inscrivant les dispositions relatives à la sécurité nationale qui figurent désormais dans le Traité de Lisbonne dans le mandat que le Conseil européen de juin 2007 a assigné à la Conférence intergouvernementale en charge d'en préparer la rédaction

Seul l'usage qui en sera effectivement fait à l'avenir permettra d'apprécier si de telles dispositions participent ou non à étayer le processus d'intégration politique de l'Union sur le registre de la sécurité.

* * * * * * * * * * * * * * * * * *

ENCADRÉ 1

Un « système de Sécurité » est constitué des éléments suivants:

un socle de principes et de concepts qui déterminent la 'conception de la Sécurité' propre à l'entité socio-politique qui le conçoit, qui l'adopte et/ou qui le met en œuvre, conformément aux ressorts et aux déterminants du modèle de Société auquel il est associé ; un modèle porteur à la fois d'une identité articulée sur un système de valeurs et de principes, d'une vision du monde et de son évolution, ainsi que d'un projet politique et sociétal pour elle-même (et parfois également pour le monde),

un cadre politique - une 'politique de Sécurité' - qui a vocation à fixer de manière qualitative des objectifs de Sécurité (objectifs politiques, objectifs stratégiques, niveaux de sécurité …), et à définir le cadre doctrinal à partir duquel, et les régimes de garanties sur la base desquels cette entité entend agir pour atteindre de tels objectifs, conformément à sa propre conception de la Sécurité,

une 'stratégie de Sécurité' - ou tout au moins, un 'concept stratégique pour la politique de Sécurité' - qui a pour objectif de déterminer la manière dont cette entité entend mettre en œuvre sa politique de Sécurité, en définissant des options alternatives dans l'emploi des instruments,

un ensemble d'architectures (institutionnelle, fonctionnelle et organique) articulées entre elles de manière cohérente, et au moyen desquelles doit se déployer la stratégie de Sécurité,

ainsi qu'une 'stratégie des moyens' qui précise la nature et le volume des ressources (organisationnelles, financières, matérielles, humaines, ..) que cette entité dédie à sa politique de Sécurité.

Pour un acteur régional tel que l'Union européenne, une 'politique commune de Sécurité' constitue un élément central du 'système de Sécurité' découlant du 'modèle de Sécurité' que cet acteur a édifié.

Elle consiste:

à établir un équilibre acceptable de responsabilités et d'obligations mutuelles entre, d'une part, les détenteurs institutionnels des pouvoirs en matière de Sécurité pour le compte de l'acteur régional en tant que tel et, d'autre part, ceux de ses États membres, la collectivité qu'il rassemble et leurs partenaires stratégiques,

à concevoir et à mettre en œuvre, tant pour son pilier interne que pour son pilier externe, un ensemble de 'garanties positives' et de 'garanties négatives', assorti de 'mesures de confiance' ainsi que de 'mesures de réassurance' compatibles avec le modèle de Société qu'elles sont destinées à consolider et à sauvegarder,

et à offrir un cadre de convergences, d'harmonisations et de solidarités concrètes aux politiques de sécurité des États parties.

Elle vise à lui garantir:

son autonomie dans les champs de l'analyse stratégique, de la décision politique, de la conduite de l'action sur les registres stratégique, sécuritaire et économique en regard d'une appréciation globale des enjeux de Stabilité et de Sécurité,

sa cohésion politique autour de ces analyses, condition sine qua non d'un engagement opérationnel commun ultérieur,

ainsi que la cohérence et l'efficacité de son action en faveur de la stabilité et de la prospérité à l'intérieur de ses frontières, et de la sécurité à l'intérieur de ses frontières (dans ses volets internes et externes), du renforcement de son assise internationale au-delà de celle qui résulte, selon une combinatoire complexe, de celle que lui confère sa relation si particulière avec les organisations internationales et multilatérales dans une perspective de gouvernance mondiale, ou de l'assise internationale de certains de ses membres.

Les 'garanties négatives de sécurité' consistent en un engagement de cet acteur régional - et de la collectivité qu'il rassemble - à ne pas recourir ou menacer de recourir à des mesures coercitives à l'encontre de quiconque qui ne ferait courir aucun risque ou aucune menace sur la vie et les activités collectives et individuelles à l'intérieur de ses frontières (lorsqu'il s'agit de sécurité intérieure) ou à l'encontre de tiers parties à des traités, conventions, protocoles ou accords ayant trait à la Sécurité (lorsqu'il s'agit de sécurité extérieure ou de sécurité internationale).

Les 'garanties positives de sécurité' consolident les garanties négatives en engageant cet acteur régional à prendre des mesures appropriées en cas de violation des obligations découlant de son droit interne (lorsqu'il s'agit de sécurité intérieure), ou des obligations découlant des traités, conventions, protocoles et accords ayant trait à la Sécurité (lorsqu'il s'agit de Sécurité extérieure ou de Sécurité internationale).

Les 'mesures de confiance' attachées à une politique de Sécurité consistent principalement en des actions pacifiques de contrôle ou de vérification du respect d'obligations découlant de traités, conventions ou accords, qui sont entreprises dans le cadre d'un mandat international et qui sont régies par des codes de procédure définis et adoptés par la Communauté internationale.

Les 'mesures de réassurance' consistent en la conclusion d'alliances, d'accords de Sécurité et/ou de Défense, et en l'établissement de Conventions et de Traités ayant pour objet la consolidation d'une dynamique de 'Sécurité collective' (ONU), de 'Défense collective' (OTAN), et/ou de 'Sécurité coopérative' (OSCE).

* * * * * * * * * * * * * * * * * *

ENCADRÉ 2

Extraits du Livre blanc du ministère fédéral allemand de la Défense sur

« la politique de sécurité allemande et le futur de la Bundeswehr »

“[...] The process of global change will continue. In concert with its partners and allies, Germany has accepted the challenges created by this change, shaping it in accordance with its responsibilities and interests. German security policy is driven by the values set forth in its Basic Law and by the goal of safeguarding the interests of our country, in particular: to preserve justice, freedom, and democracy for the citizens of our country, as well as their security and welfare, and to protect them from threats ; to assure the sovereignty and integrity of German territory; to prevent, whenever possible, regional crises and conflicts that may affect Germany's security and to help manage such crises ; to confront global challenges, above all the threat posed by international terrorism and the proliferation of weapons of mass destruction ; to help uphold human rights and strengthen the international order on the basis of international law ; to promote free and open world trade as the basis for our prosperity and, by doing so help close the gap between the poor and wealthy regions of the world.

German security policy is based on a comprehensive concept of security; it is forward-looking and multilateral. Security cannot be guaranteed by the efforts of any one nation or by armed forces alone. Instead, it requires an all-encompassing approach that can only be developed in networked security structures and within the context of a comprehensive national and global security philosophy.One of its components is the Federal Government's overall concept of “Civilian Crisis Prevention, Conflict Resolution, and Post-Conflict Peace Building”.

The transatlantic partnership remains the foundation of Germany's and Europe's common security. The North Atlantic Alliance will continue to be the cornerstone of Germany's future security and defence policy. Forming the link between two continents, it provides unique political and military instruments for the maintenance and restoration of peace. In the long run, the global challenges confronting German security cannot be met without an effective transatlantic alliance that is based on mutual trust among its member states. The fundamental issues of European security can be addressed only in a joint effort with the United States of America, and this will continue to hold true in the future. However, the bonds between Germany and the United States must be continually cultivated and deepened through mutual consultation and coordinated action.

The European Union stands for political stability, security, and prosperity in Germany as well as its other member states. It has evolved into a recognised actor in international crisis management, with an increasing capacity for taking action on foreign and security policy matters. As an integral part of the European Union's Common Foreign and Security Policy, the European Security and Defence Policy has defined military and civilian headline goals, established politico-military structures for operations, created a European Defence Agency, and formulated its European Security Strategy. Thus, Europe now has the prerequisites to more effectively fulfil its share of responsibility for global security in the future and to contribute to making the world a safer place. One of the primary goals of German security policy is the strengthening of the European area of stability through the consolidation and development of European integration and the European Union's active neighbourhood policy with the states of Eastern Europe, the southern Caucasus, Central Asia, and the Mediterranean region. Equally important are the development and reinforcement of a durable and resilient security partnership with Russia.

The strategic partnership between NATO and the EU is one of the pillars of the European and transatlantic security architecture. The EU and NATO are not competitors ; both make vital contributions to our security. Germany will continue to work towards improving the relationship between the two organisations in a manner that will lead to closer cooperation and greater efficiency, avoid duplication, and fortify European and transatlantic security in general.

Germany supports the Organisation for Security and Cooperation in Europe as an important instrument of our foreign and security policy and seeks to strengthen its position.

The United Nations is the only international organisation that is universal in nature. Its Charter provides the fundamental framework of international law that governs international relations. As the expectations of the UN's ability to maintain global peace have increased, so has the number of UN requests for assistance from NATO and the EU. The UN is of critical importance to the resolution of the multitude of issues that arise from an expanded concept of security. Germany fully accepts its share of responsibility to safeguard world peace and international security within the framework of the UN and is committed to strengthening the UN through fundamental and comprehensive reforms.

Arms control, disarmament, non-proliferation, and a restrictive armaments export policy will remain important elements of the German security policy that focuses on conflict prevention. In light of the threat posed by weapons of mass destruction, special importance must be placed on strengthening the treaties regarding the prohibition and non-proliferation of weapons of mass destruction and the continuation of nuclear disarmament. [...] »

Articles du traité évoqués dans le dossier

L'article 31 TUE précise les cas où le Conseil statue à la majorité qualifiée dans le domaine de la PESC, à savoir:

lorsqu'il adopte une décision qui définit une action ou une position de l'Union sur la base d'une décision du Conseil européen portant sur les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union, visée à l'article 22 TUE, paragraphe 1 ;

lorsqu'il adopte une décision qui définit une action ou une position de l'Union sur proposition du Haut Représentant présentée à la suite d'une demande spécifique que le Conseil européen lui a adressée de sa propre initiative ou à l'initiative du Haut Représentant ;

lorsqu'il adopte toute décision mettant en œuvre une décision qui définit une action ou une position de l'Union ;

lorsqu'il nomme un représentant spécial conformément à l'article 33 TUE.

Article 71 TFUE: Un comité permanent est institué au sein du Conseil afin d'assurer à l'intérieur de l'UE la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure ; Sans préjudice de l'art. 240, il favorise la coordination de l'action des autorités compétentes des EM. Les représentants des organes et organismes concernés de l'UE peuvent être associés aux travaux du comité. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont tenus informés des travaux.

Article 72 TFUE: Le présent titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux ÉM pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.

Article 73 TFUE: Il est loisible aux États membres d'organiser entre eux et sous leur responsabilité des formes de coopération et de coordination qu'ils jugent appropriées entre les services compétents de leurs administrations chargées d'assurer la sécurité nationale.

Article 74 TFUE: Le Conseil adopte des mesures pour assurer une coopération administrative entre les services compétents des États membres dans les domaines visés par le présent titre, ainsi qu'entre ces services et la Commission. Il statue sur proposition de la Commission, sous réserve de l'article 76, et après consultation du Parlement européen.

Article 76 TFUE: Les actes visés aux chapitres 4 (coopération judiciaire en matière pénale) et 5 (coopération policière), ainsi que les mesures visées à l'article 74 qui assurent une coopération administrative dans les domaines visés à ces chapitres, sont adoptés:

a) sur proposition de la Commission, ou

b) sur initiative d'un quart des États membres.

Article 346 TFUE: Les dispositions des traités ne font pas obstacle aux règles ci-après:

a) aucun État membre n'est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité ;

b) tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires.

Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut apporter des modifications à la liste, qu'il a fixée le 15 avril 1958, des produits auxquels les dispositions du paragraphe 1, point b), s'appliquent.

Article 347 TFUE: Les États membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit affecté par les mesures qu'un État membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves affectant l'ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou pour faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale.

Article 348 TFUE: Si des mesures prises dans les cas prévus aux articles 346 et 347 ont pour effet de fausser les conditions de la concurrence dans le marché intérieur, la Commission examine avec l'État intéressé les conditions dans lesquelles ces mesures peuvent être adaptées aux règles établies par les traités.

Par dérogation à la procédure prévue aux articles 258 et 259, la Commission ou tout État membre peut saisir directement la Cour de justice de l'Union européenne, s'il estime qu'un autre État membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus aux articles 346 et 347.

La Cour de justice de l'Union européenne statue à huis clos.

Article 352 TFUE (clause de flexibilité): Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n'aient prévus les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. […]

Clause dite de « frein-accélération »:

Sur les 4 registres du domaine de l'ELSJ où cette clause est applicable, le Conseil statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen.

En l'absence d'unanimité, un groupe composé d'au moins neuf ÉM peut demander que le Conseil européen soit saisi du projet de règlement. Dans ce cas, la procédure au Conseil est suspendue.

Après discussion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au Conseil pour adoption.

Dans le même délai, en cas de désaccord, et si au moins neuf ÉM souhaitent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de règlement concerné, ils en informent le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

Dans un tel cas, l'autorisation de procéder à une coopération renforcée, qui est visée à l'art. 20 TUE, par. 2, et à l'art. 329 TFUE, par. 1, est réputée accordée et les dispositions sur la coopération renforcée s'appliquent.

Cette procédure spécifique ne s'applique pas aux actes qui constituent un développement de l'acquis de Schengen.