La réforme devient possible, les problèmes commencent. La réforme des institutions communautaires et de leur fonctionnement telle qu'elle résultera du Traité de Lisbonne ne s'improvise pas ; elle comporte des complications et des difficultés. Cette rubrique a essayé hier de mettre en garde contre le déferlement d'un enthousiasme simpliste qui serait dangereux. Certes, le nouveau traité va ouvrir des perspectives largement positives ; mais les points d'interrogation et les difficultés sont nombreux. On pourrait presque dire: la réforme devient possible et les problèmes commencent. Les innovations prévues sont précieuses mais leur concrétisation exige de l'ambition, de la constance, de l'imagination, et surtout une volonté politique ferme.
Des efforts et parfois des compromis seront nécessaires. La prudence s'impose notamment en matière de relations extérieures. Une politique étrangère européenne ne résultera pas automatiquement des innovations juridiques ni de la nomination de quelques personnalités, et encore moins d'un passage rapide à la règle de la majorité. Lorsque la guerre d'Irak avait éclaté, la Convention qui était en train d'élaborer le projet de Constitution européenne s'était logiquement émue des divergences entre les États membres, et plusieurs conventionnels et commentateurs avaient observé: si l'UE avait disposé d'une règle majoritaire en ce domaine, la cassure entre les positions nationales aurait été évitée. C'est le contraire qui est vrai, avait expliqué plus ou moins explicitement le président de la Convention, Valéry Giscard d'Estaing: avec une telle règle, la politique étrangère commune aurait éclaté avant encore de commencer, car le résultat du vote, qu'il fût pour ou contre la participation européenne à l'entreprise militaire américaine, n'aurait pas été respecté par une partie au moins des États membres minoritaires. S'imaginer aujourd'hui qu'une politique étrangère européenne puisse déjà être régie par le vote majoritaire, c'est une illusion dangereuse.
Grâce au Traité de Lisbonne, l'UE disposera d'un président stable du Conseil européen et surtout d'un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui sera en même temps vice-président de la Commission et président du Conseil « Relations extérieures », ainsi que d'un service diplomatique commun. Ces instruments témoignent d'une évolution positive mais ils doivent être utilisés avec sagesse et précaution.
La formule de Jacques Delors. L'ancien président de la Commission européenne a rappelé dans ses « Mémoires » qu'il avait plaidé en son temps pour une approche pragmatique dans ce domaine: « Chaque fois que des pays membres considéreraient de leur intérêt une action commune, ils en proposeraient la décision au Conseil européen. J'ajoutais même que si une minorité de pays n'était pas d'accord, elle pourrait proposer une abstention dite positive, qui n'empêcherait pas d'autres d'agir ». Il existe des domaines où les intérêts des pays européens sont communs, et il est souhaitable de les faire prévaloir ensemble ; mais lorsque, pour des raisons historiques ou géopolitiques, les positions divergent, « il ne faut pas transformer en drame, aux dépens de la construction européenne, les divergences qui peuvent apparaître. » Sa recette: « Bâtir des actions communes chaque fois qu'il y a convergence des analyses, des intérêts et de la volonté d'agir ».
À l'époque, il n'avait pas été suivi: « Les gouvernements avaient préféré l'illusion des mots, ne se rendant pas compte qu'ils allaient semer les graines de la déception et de l'indifférence chez les citoyens, au fur et à mesure que l'Europe manifestait son impotence face aux tragédies de l'ex-Yougoslavie et de certains pays africains. » Et il avait conclu quelques pages plus loin: « On ne peut progresser que par des actions communes clairement définies, pour lesquelles un consensus est possible. »
Ambitions progressives. Il semble raisonnable que le service diplomatique commun actuellement en préparation consacre d'abord son attention à la définition de positions européennes sur des questions de caractère général (respect des droits de l'Homme, par exemple) avec la possibilité de « tests géographiques » concernant certaines zones, en élargissant ensuite la coordination par phases successives à des problèmes comme l'immigration et les renseignements. La nouvelle structure institutionnelle, en créant notamment la triple fonction évoquée plus haut « vice-président de la Commission/Haut représentant/président du Conseil Relations extérieures », devrait ouvrir la voie à l'objectif que Jacques Delors avait ainsi défini: « L'UE, lorsqu'elle agit en politique étrangère, doit avoir tous les atouts dans la même main: la diplomatie, certes, mais aussi la politique commerciale, les moyens financiers, les aides au développement, les actions humanitaires ».
Entre-temps, certaines positions nationales évoluent ; cette rubrique y reviendra demain.
(F.R.)