Dossier réalisé par Albin Birger
C'était le 1er juin 1998, à Francfort-sur-le-Main. Après bien des remous et un certain scepticisme, le cadre institutionnel de l'UE s'enrichissait d'une nouvelle instance qui avait vocation à durer: la Banque centrale européenne (BCE). Moins de dix jours après leur entrée en fonction officielle, ses principaux organes (Conseil général et Conseil des gouverneurs) tenaient leur première réunion au siège de l'Eurotower, sous la présidence du Néerlandais Wim Duisenberg. Le président de l'Institut monétaire européen avait été désigné à la tête de la BCE un mois plus tôt par les chefs d'État et de gouvernement, qui, en décidant de lancer la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM) à partir du 1er janvier 1999, venaient de sceller le destin de onze pays, désormais réunis au sein d'une zone monétaire unique.
A quelques mois d'intervalle, l'Europe s'apprête donc à célébrer les symboles de son succès économique et d'une intégration réussie. Le 1er janvier 2009, l'euro fêtera son 10ème anniversaire, mais auparavant, le 1er juin 2008, c'est l'institution chargée de présider aux destinées de la monnaie unique qui passe le cap des 10 ans. Deux bonnes raisons pour EUROPE de revenir sur cette jeune institution qui a vite gagné en maturité, mais sur laquelle continuent pourtant de pleuvoir les critiques. Celles nourries par le souci de plaire aux opinions publiques nationales ne sont pas à la hauteur de la dimension historique et politique du projet. D'autres interrogations, plus constructives, ont le mérite de souligner des carences réelles au sein de la zone euro.
La mise en place de l'UEM ne s'est pas faite sans heurts et les débats de l'époque illustrent des difficultés encore vives aujourd'hui. L'autonomie de la BCE et sa responsabilité de veiller à la stabilité de la monnaie unique sont indispensables, mais l'existence d'un pouvoir politique en mesure de coordonner effectivement les politiques économiques des pays de la zone est primordiale. La recherche de cet équilibre entre le volet monétaire et le volet économique souffre beaucoup des faiblesses d'un gouvernement économique, toujours embryonnaire. L'Eurogroupe peut se targuer de vraies avancées dans son fonctionnement, mais son président, Jean-Claude Juncker, ne cesse d'en rappeler les lacunes et de déplorer le manque de volonté politique d'utiliser les instruments de coordination existants. La coordination des politiques économiques est pourtant de la responsabilité des gouvernements, qui ont trop souvent tendance, dans leurs critiques, à confondre leurs propres défauts avec l'absence supposée de dialogue avec la BCE.
L'UEM est un succès. L'euro est devenu une monnaie crédible, qui a la confiance des investisseurs. Ayant réussi par sa politique à convaincre les marchés financiers, la BCE peut légitimement s'en attribuer les mérites. En dix années d'apprentissage, la subdivision des rôles et le partage des responsabilités avec l'Eurogroupe se sont clarifiés. Rien n'interdit cependant d'envisager et d'espérer les ajustements nécessaires pour accompagner l'essor de la monnaie unique, son rôle international grandissant et celui de la zone euro dans son ensemble. Et pourquoi ne pas aussi gagner le cœur des citoyens ?
LA BCE VUE DE L'INTÉRIEUR
Docteur en sciences économiques, Guy Quaden est professeur extraordinaire à la Faculté d'économie, de gestion et de sciences sociales de Liège et, depuis le 1er mars 1999, Gouverneur de la Banque nationale de Belgique (BNB). Il est à ce titre membre du Conseil des gouverneurs et du Conseil général de la Banque centrale européenne (BCE) depuis près de dix ans maintenant. Il nous livre ici sa vision du rôle et du fonctionnement de la BCE.
Agence Europe: Quels enseignements tirez-vous des dix premières années d'existence de l'UEM et du fonctionnement de la BCE ?
Guy Quaden: Le fait le plus important et le plus évident est que la nouvelle monnaie commune, l'euro, est rapidement devenue une monnaie solide et crédible. En témoigne le faible niveau des taux d'intérêt (nominaux et réels, à court et à long termes) depuis 10 ans dans la zone euro en comparaison de ceux qui prévalaient précédemment dans nos différents pays. L'euro, devenu la seconde monnaie mondiale, est crédible aussi à l'extérieur de la zone. La force de l'euro, qui n'est pas un objectif en soi, qui réduit le prix de nos importations mais handicape certaines de nos exportations, reflète avant tout la confiance en notre monnaie.
La BCE est aussi devenue rapidement une banque centrale respectée. Cela est dû en bonne partie au fait que les membres du Conseil des gouverneurs ont pleinement joué le jeu européen, oubliant les intérêts propres à leur pays d'origine, pour poursuivre le seul intérêt commun européen. Pour cette raison, nos décisions sont généralement unanimes.
Enfin, certains responsables politiques et même certains économistes nous ont parfois reproché d'être quasiment obsédés par la lutte contre l'inflation. Mais c'est le mandat qui nous a été confié par le traité européen. C'est une condition nécessaire à une croissance durable. Et on le voit clairement depuis que - bien malgré nous - l'inflation s'est accélérée, du fait de la flambée des prix des matières premières importées, la stabilité des prix est bien également une préoccupation majeure de nos populations.
A.E.: Quels principaux changements caractérisent la présidence de M. Trichet par rapport à celle de son prédécesseur, M. Duisenberg ?
G.Q.: Il y a surtout des points communs entre les deux hommes: banquiers centraux expérimentés, Européens convaincus. Bien entendu, chaque personnalité a son style propre que les observateurs peuvent apprécier. Une des caractéristiques de Jean-Claude Trichet est la parfaite maîtrise de sa communication. Cela dit, les décisions de politique monétaire sont collégiales. Le succès de l'euro est celui d'une équipe: le talent de l'entraîneur est essentiel - et celui de Trichet est grand - mais la cohésion du groupe est décisive.
A.E.: La BCE est elle arrivée à maturité ?
G.Q.: La BCE, je viens de le dire, a déjà fait ses preuves en asseyant la solidité et la crédibilité de notre nouvelle monnaie. Le système est également parvenu à dégager un bon équilibre entre les responsabilités du centre, la BCE gérée par son Conseil des gouverneurs, et les banques centrales nationales associées, dont le rôle demeure essentiel, notamment pour l'application de la politique monétaire commune sur les différents territoires nationaux ainsi que pour la communication avec les différentes opinions publiques.
L'Eurosystème est rapidement parvenu à maturité. Mais il va évidemment continuer à évoluer. En fonction d'événements plus ou moins prévisibles: l'élargissement de la zone, à commencer - plus que probablement - par l'arrivée de la Slovaquie début 2009. En fonction d'événements plus ou moins imprévisibles comme, par exemple, les récentes turbulences financières. Il faudra repenser en Europe la supervision des institutions financières dont les activités débordent depuis longtemps les frontières nationales. Je ne dis pas que cette supervision doit être confiée à l'Eurosystème. Mais il serait dommage de se priver des compétences et des services de ce réseau unique en son genre.
A.E.: Le dialogue entre la BCE et l'Eurogroupe pourrait- il être amélioré au plan de la substance ? Un sommet des chefs d'État pourrait-il y contribuer ?
G.Q.: Les conditions du dialogue sont en place. Les présidents de l'Ecofin et de l'Eurogroupe et le commissaire européen aux affaires économiques et monétaires ont une invitation permanente au Conseil des Gouverneurs avec voix consultative. Le président de la BCE participe régulièrement aux réunions de l'Eurogroupe. Du côté des banquiers centraux, notre mandat est clair, notre cohésion forte au service de l'intérêt commun européen, nous sommes aussi disciplinés en matière de communication. Il ne tient qu'aux ministres d'agir de même. Personnellement, je ne suis nullement opposé - que du contraire, en tant que citoyen européen - au renforcement du pôle politique, voire à l'idée d'un gouvernement économique. Je ne peux imaginer que sa préoccupation serait de réduire l'indépendance de la banque centrale, qui est d'ailleurs gravée dans le traité. Il s'agirait de renforcer la cohérence dans les aspects non monétaires de la politique économique. Cela veut dire dans l'immédiat que les États qui plaident en faveur d'un gouvernement économique européen devraient se faire un devoir de respecter scrupuleusement les quelques règles communes que l'Europe s'est déjà données en matière de politique budgétaire, en l'occurrence les dispositions du Pacte de stabilité et de croissance.
A.E.: Ne faudrait-il pas élargir le profil des membres du directoire de la BCE en y faisant entrer des personnalités issues d'autres milieux que celui des banquiers centraux ?
G.Q.: En fait fort peu de membres du Conseil des Gouverneurs ont fait toute leur carrière professionnelle au sein d'une banque centrale. Jean-Claude Trichet a travaillé, je pense, une trentaine d'années au ministère des Finances avant d'être nommé gouverneur de la Banque de France puis président de la BCE. Moi-même, j'ai été professeur d'université pendant 20 ans avant de devenir membre du comité de direction puis gouverneur de la Banque nationale de Belgique. C'est le cas de plusieurs autres collègues. D'autres ont eu précédemment une vie politique comme parlementaire, comme ministre. Certains ont eu une expérience dans le secteur privé. Au total, cela représente des parcours très variés. Mais, une fois devenus banquiers centraux, nous avons tous à remplir le mandat qui nous a été confié par la loi monétaire, en l'occurrence le traité européen.
A.E.: Les petits États membres ne devraient-ils pas être mieux représentés au sein du directoire ?
G.Q.: Les membres du directoire, autant - sinon plus - que les autres membres du Conseil des gouverneurs, sont au service du seul intérêt commun européen. Ils devraient être choisis indépendamment de leur nationalité. Il est cependant évident que, lors des premières désignations en 1998 et des renouvellements intervenus entre 2002 et 2006, les quatre plus grands pays de la zone se sont entendus pour nommer chacun un des membres du directoire. Et les autres pays se sont inclinés. C'est une situation que je regrette et qui n'est pas conforme à l'esprit de l'union monétaire. Mais elle deviendra aussi, je pense, intenable lors des prochains renouvellements, d'autant que le nombre de pays membres va continuer à augmenter.
L'ARCHITECTURE MONÉTAIRE DE LA ZONE EURO
Le succès de l'UEM se fonde sur un cadre institutionnel unique au sommet duquel culmine le Système européen de banques centrales (SEBC). Celui-ci comprend les banques centrales de tous les États membres, qu'ils aient ou non adopté l'euro, et la Banque centrale européenne, qui doit être indépendante des gouvernements et des institutions communautaires. L'ensemble est géré par un directoire de six membres, qui gère au jour le jour la politique monétaire décidée par un Conseil des gouverneurs. Celui-ci réunit, outre le directoire, les gouverneurs des banques centrales des pays membres de la zone euro, qui disposent chacun d'une voix quelle que soit la taille du pays. Les banques centrales nationales de la zone euro reçoivent quant à elles leurs orientations de la BCE, à qui elles transfèrent une partie de leurs réserves en or et en devises. La souveraineté monétaire interne des États membres est donc exercée par le SEBC et la BCE, qui assure l'émission et la gestion de la monnaie unique.
Les Banques centrales nationales ont conservé leur personnalité juridique, mais font désormais partie avec la BCE du SEBC (qui n'a pas de personnalité juridique). Il s'agit d'un système dans lequel les BCN participent à la prise des décisions, qui a lieu au niveau centralisé de la BCE, et peuvent appliquer ces décisions de manière décentralisée dans les États membres. Les BCN sont les seules autorisées à souscrire et à détenir le capital de la BCE. Parallèlement, la contribution de chaque BCN aux avoirs de réserves de change de la BCE est fixée proportionnellement à sa part dans le capital souscrit de la BCE.
La mission première de la BCE est de maintenir la valeur de l'euro et de contenir l'inflation, préoccupation majeure des Allemands au moment de sa création. La BCE a choisi l'objectif d'une hausse des prix ne dépassant pas 2% par an. Elle doit aussi surveiller les taux de change en raison de leurs répercussions sur le niveau de prix et a le libre choix des instruments pour atteindre cet objectif de stabilité des prix: fixation des taux d'intérêt et contrôle des liquidités et des crédits. La gestion externe de l'euro par la politique de change est partagée avec le Conseil de l'UE. Celui-ci intervient pour la définition des orientations générales, qui doivent être compatibles avec l'objectif de stabilité des prix et respecter l'indépendance de la BCE, qui a pour sa part la responsabilité de la conduite quotidienne des opérations de change. L'article 108 du Traité CE et l'article 7 des statuts établissent le principe d'indépendance du SEBC et de la BCE. Cette indépendance institutionnelle de la BCE est renforcée par son indépendance financière: la BCE a son propre budget.
LES ORGANES DE DÉCISION DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Le Conseil des gouverneurs: en tant qu'organe suprême de décision, il est chargé d'arrêter les orientations et de prendre les décisions nécessaires à l'accomplissement des missions du SEBC. Il définit la politique monétaire de la Communauté et arrête les orientations nécessaires à leur exécution. Il se réunit au moins dix fois par an. Seuls les membres du Conseil des gouverneurs (le directoire et les gouverneurs des banques centrales nationales), le président du Conseil de l'UE et un membre de la Commission européenne peuvent normalement assister aux réunions. Chaque membre du Conseil des gouverneurs dispose en principe d'une voix, mais l'article 10 des statuts prévoit qu'à partir du moment où la zone euro comptera plus de quinze membres (au 1er janvier 2009), les membres du directoire conserveront un droit de vote permanent alors que le nombre de gouverneurs de banques centrales nationales disposant d'un droit de vote sera limité à quinze. Les gouverneurs exerceront alors ce droit selon un système de rotation.
Le directoire: c'est l'organe responsable de la mise en œuvre de la politique monétaire conformément aux orientations et aux décisions arrêtées par le Conseil des gouverneurs. Dans ce cadre il donne les instructions nécessaires aux banques centrales nationales. La gestion courante de la BCE lui incombe, de sorte que l'ensemble des services de la banque est placé sous sa responsabilité (voir encadré). Chaque membre du directoire présent aux séances a le droit de vote et dispose d'une voix. Sauf disposition contraire, les décisions sont prises à la majorité simple.
Encadré
Les six membres du directoire se répartissent les compétences sur les services de la BCE de la façon suivante:
Outre ses fonctions statutaires en tant que président du Directoire, du Conseil des gouverneurs et du Conseil général, Jean-Claude Trichet (en poste depuis le 1er novembre 2003) est chargé des départements Communication, Audit interne, Secrétariat et services linguistiques
Outre ses fonctions de vice-président, Lucas Papademos (qui a succédé le 1er juin 2002 à Christian Noyer) s'occupe des départements Stabilité et surveillance du secteur financier, Etudes et recherche.
Gertrude Tumpel-Gugerell (qui est en poste depuis le 1er juin 2003, en remplacement de Sirkka Hämäläinen) est à la tête des départements Ressources humaines, budget et organisation, Systèmes de paiement et infrastructures de marché
Les départements Billets, Opération de marché et Statistiques sont de la responsabilité de José Manuel González-Páramo (qui est au directoire depuis le 1er juin 2004 à la place d'Eugenio Domingo Solans)
Ceux de l'Administration, des Relations internationales et européennes et des Affaires juridiques sont du ressort de Lorenzo Bini-Smaghi (arrivé le 1er juin 2005 après le départ de Tommaso Padoa-Schioppa).
Enfin, Jürgen Stark (qui a remplacé Otmar Issing le 1er juin 2006) gère les départements Questions économiques et Systèmes d'information
Le conseil général: il exécute les missions transitoires de la BCE étant responsable des tâches de l'ancien IME qui doivent conduire les États membres ne participant à la monnaie unique à la troisième phase de l'UEM. Il contribue notamment à la fixation irrévocable des taux de change des monnaies des États membres faisant l'objet d'une dérogation par rapport à la monnaie unique. Il se compose du président et du vice-président de la BCE, des gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro et de ceux du reste de l'UE.
Les comités: le règlement intérieur donne la possibilité d'instaurer des comités chargés d'assister les organes de décision de la BCE dans l'accomplissement de leurs tâches. Ils se composent de deux membres au plus de chaque banque centrale nationale de l'Eurosystème (c'est-à-dire des États membres ayant adoptés l'euro) et de la BCE. La banque centrale nationale de chaque État membre non participant peut aussi désigner jusqu'à deux représentants dans certains cas. Il y a actuellement 14 comités qui s'occupent de questions relatives aux billets, de contrôle prudentiel des établissements de crédit, des relations internationales, de communication, etc.
LES COMPÉTENCES DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Objectifs du SEBC: l'objectif principal du Système européen de banques centrales est de maintenir la stabilité des prix. « Sans préjudice » de cet objectif, le SEBC apporte son soutien aux politiques générales de la Communauté en vue de contribuer à la réalisation des objectifs prévus à l'article 2 du Traité CE, notamment la promotion d'un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevée, une croissance durable et non inflationniste. Le SEBC agit conformément au principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre, en favorisant une allocation efficace des ressources et en respectant les principes fixés à l'article 4 du Traité CE (prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines et balances des paiements stable).
L'objectif de lutte conte l'inflation l'emporte donc sur les autres en cas de conflit et sa poursuite justifie donc l'autonomie du SEBC vis-à-vis du système politique.
Mission du SEBC et fonctions de la BCE: l'article 105(2) du Traité et l'article 3 des statuts établit les missions fondamentales du SEBC, à savoir: définir et mettre en œuvre la politique monétaire de la Communauté, conduire les opérations de change conformément à l'article 111 du Traité CE, définir et gérer les réserves officielles de change des États membres et enfin promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement.
Les autres missions liées aux précédentes incluent: l'émission des billets en euros, qui sont les seuls à avoir cours légal dans la zone euro (article 106 (1) du Traité et article 16 des Statuts) ; la collecte de l'information statistique nécessaire aux missions de l'Eurosystème (article 5 des Statuts); la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes concernant le contrôle prudentiel des établissements de crédits et la stabilité du système financier; la coopération internationale avec les autres institutions communautaires et organisations internationales.
Encadré
Avec quinze États membres au sein de la zone euro ce sont plus de 317 millions de citoyens qui partagent une seule et même monnaie. En attendant mieux, car c'est l'ensemble des États membres de l'UE, hormis ceux bénéficiant d'un « opt-out » (le Royaume-Uni et pour l'instant encore le Danemark), qui a l'obligation de rejoindre la zone euro. C'est donc le cas de la Suède, qui refuse néanmoins toujours de faire les ajustements législatifs nécessaires à son entrée (depuis l'échec d'un référendum sur l'adhésion en 2003), ainsi que de tous les États membres issus des élargissements de 2004 et 2007, qui n'ont théoriquement pas le choix (la Slovénie, Chypre et Malte ont déjà adopté l'euro et la Slovaquie s'apprête à le faire).
Dans le cadre de ses activités régulières, la BCE participe donc, avec la Commission européenne, à l'examen des performances des États membres susceptibles d'adopter la monnaie unique. La qualification des États en mesure de rejoindre la zone euro est définie par les Traités. Les pays candidats doivent en particulier satisfaire aux critères de convergence économique (dit critères de Maastricht): inflation inférieure ou égale à un point et demi de pourcentage au dessus du niveau d'inflation des trois pays ayant la plus basse inflation ; taux d'intérêt à long terme ne dépassant pas de deux points de pourcentage la moyenne des trois pays ayant les taux les moins élevés ; déficit budgétaire inférieur à 3% du PIB ; dette publique inférieure à 60% du PIB ; taux de change stable depuis au moins deux ans au sein du mécanisme européen de change (ERM II). Ces critères doivent être interprétés en tendance et les performances des États membres doivent être durables.
L'expérience de la Lituanie, recalée en 2006 en raison de son incapacité à offrir toutes les garanties de stabilité des prix à long terme, illustre la difficulté à respecter ce critère. Étant donné les pressions inflationnistes actuelles et le rattrapage économique toujours en cours, l'inflation rend l'adhésion à l'euro de nouveaux États membres issus des deux derniers élargissements improbable avant plusieurs années. Début avril, la Slovaquie a en effet obtenu le feu vert de la Commission et de la BCE pour rejoindre la zone euro au 1er janvier 2009. Mais avec un taux moyen d'inflation sur douze mois de 2,2 % (un niveau largement inférieur à la valeur de référence de 3,2%), la BCE a tout de même constaté que « certains risques à la hausse pèsent sur l'inflation » en Slovaquie. Dans son rapport de convergence, elle souligne même que « globalement, le caractère durable de la convergence en matière d'inflation en Slovaquie suscite de sérieuses préoccupations ». La BCE a donc recommandé l'instauration d'un environnement propice à une convergence durable, ce qui passe notamment par la mise en œuvre d'un processus d'assainissement budgétaire soutenable et crédible et la poursuite de politiques structurelles (amélioration du fonctionnement du marché du travail et de la concurrence sur les marchés de produits, en particulier dans le secteur de l'énergie).
LA POLITIQUE MONÉTAIRE DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
La capacité de la politique monétaire d'assurer la stabilité des prix repose sur la dépendance du système bancaire à l'égard de la monnaie émise par la banque centrale pour répondre à la demande fiduciaire, compenser les soldes interbancaires et satisfaire aux exigences de constitution de réserves obligatoires auprès de la banque centrale.
Les modifications des taux du marché monétaire provoquées par la banque centrale entraînent un certain nombre de mécanismes et de réactions de la part des agents économiques, influençant in fine l'évolution de variables économiques telles que la production ou les prix. Ce processus, qui est connu sous le nom de « mécanisme de transmission de la politique monétaire », est complexe. L'ampleur et la vigueur des effets d'une décision sur les taux est difficile à estimer de façon précise et il existe d'importants délais entre la décision de modifier les taux et le moment où cette décision produit ses effets.
Par son action sur les conditions de financement de l'économie, mais aussi sur les anticipations du marché relative à l'évolution des taux d'intérêt, la politique monétaire peut influer sur d'autres variables financières, telles que les prix des actifs (cours boursiers notamment) et les taux de change. Tout cela affectant ensuite les décisions d'épargne, de dépense et d'investissement des ménages et des entreprises.
Pour la conduite de la politique monétaire, la BCE utilise trois taux d'intérêt différents:
Le taux de rémunération des dépôts est le taux directeur fixé par la banque centrale auquel sont rémunérés les dépôts à 24 heures que placent les banques commerciales et autres établissements financiers auprès de la banque centrale.
Le taux de refinancement (le plus important - voir encadré) est le taux d'intérêt au jour le jour. Il fixe le « loyer de l'argent », c'est-à-dire le taux auquel sont rémunérés les excédents de liquidités des banques et institutions financières placés auprès de la banque centrale ou auquel ces agents économiques peuvent emprunter auprès de la banque centrale. Dans ce cas, les banques empruntent à la BCE et se prêtent ensuite l'argent entre elles à un taux un peu plus élevé sur le marché interbancaire.
Le taux du prêt marginal, aussi appelé taux d'escompte, est utilisé pour les crédits à 24 heures sollicités par les banques et les institutions de crédits.
Encadré
A 4,75%, le taux de refinancement dans la zone euro avait atteint son plus haut niveau en octobre 2000. Il y était resté pendant quelques mois (entre octobre 2000 et mai 2001). Son niveau le plus bas a été de 2%. Il y est resté pendant deux ans et demi entre juin 2003 et décembre 2005.
Fin 2005, craignant pour la stabilité des prix, la BCE avait alors initié un premier mouvement de hausse des taux d'intérêt de 25 points de base (0,25 points de pourcentage). Une première intervention suivie par huit autres de la même ampleur, mais à des rythmes différents (à trois ou deux mois d'intervalle), pour porter le taux directeur principal à 4% en juin 2007. Tout au long de cette période, la BCE avait durcit le ton identifiant de nombreux risques pour la stabilité des prix et cherchant notamment à éviter des effets de second tour, c'est-à-dire une spirale inflationniste qui conduirait les hausses de prix dans certains secteurs à se propager à l'ensemble de l'économie par le biais des matières premières et des salaires notamment.
Contre toute attente, les taux sont encore au même niveau aujourd'hui
En ayant recours, en août 2007, aux termes de « forte vigilance », qui avait toujours préparé par le passé à une hausse des taux le mois suivant, la BCE affichait pourtant encore la même intention pour le mois de septembre 2007. Selon cette mécanique de communication bien huilée, les marchés s'attendaient donc à voir encore une fois cette probabilité se confirmer.
Entre les deux réunions du Conseil des gouverneurs, l'apparition de turbulences sur les marchés financiers en plein mois d'août a bouleversé les attentes, incitant la BCE à mettre entre parenthèses son resserrement monétaire. Optant pour une position d'attente, la BCE a depuis surtout insisté sur l'incertitude de la situation économique pour privilégier le statu quo des taux d'intérêt.
En excluant de son vocabulaire les termes de « vigilance » ou de « politique monétaire accommodante » (une formule utilisée pour caractériser un niveau de taux suffisamment adéquat pour soutenir l'activité économique - par opposition à une politique monétaire restrictive), sa communication a même semblé progressivement entrouvrir la porte à toutes les options de mouvement sur les taux. Face à la baisse annoncée de la croissance et la persistance des turbulences sur les marchés financiers, certains acteurs du marché avaient ainsi commencé à parier sur une baisse des taux en 2008. Mais les fortes poussées inflationnistes ont, semble t-il, depuis renvoyé à plus tard une éventuelle vérification de cette hypothèse.
Tiraillée entre les risques de baisse pour la croissance et ceux pesant sur les prix, confrontée à un euro fort et aux turbulences sur les marchés financiers, la BCE a ainsi gardé ses taux d'intérêt inchangés depuis près d'un an. Plus récemment, dans un souci d'affiner un discours toujours très étudié, le président Trichet à de nouveau fortement mis l'accent sur la lutte prioritaire contre l'inflation. De là à envisager une hausse des taux ?
Pour juger des risques d'inflation dans la zone euro, la BCE a défini deux piliers (le pilier économique et le pilier monétaire) sur lesquels elle fonde son analyse.
La première approche vise à analyser les déterminants à court et moyen termes des évolutions des prix, en mettant l'accent sur l'activité réelle et les conditions de financement de l'économie. Dans ce cadre, la BCE examine l'évolution de la productivité, de la demande et de la situation sur le marché du travail, une large gamme d'indicateurs de prix et de coûts, ainsi que de la politique budgétaire et de la balance des paiements.
La seconde approche, qui repose sur le fait que croissance monétaire et inflation sont étroitement liées, sert surtout de moyen de recoupement, dans une perspective de moyen long terme, avec les indications données par l'analyse économique. La BCE se penche alors sur l'évolution de nombreuses variables, notamment les composantes de la masse monétaire (c'est-à-dire la monnaie fiduciaire ou les dépôts à terme, qui composent l'agrégat M3).
RELATIONS AVEC LES AUTRES INSTITUTIONS ET ORGANISATIONS INTERNATIONALES
Si le président du Conseil et un membre de la Commission peuvent participer aux réunions du Conseil des gouverneurs (sans voix délibératives), le président de la BCE est pour sa part invité à participer aux réunions de l'Eurogroupe et du Conseil lorsque celui-ci discute de questions relatives aux objectifs et missions de la SEBC.
La BCE adresse un rapport annuel sur les activités du SEBC et sur la politique monétaire de l'année précédente et de l'année en cours au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, ainsi qu'au Conseil européen. Le président de la BCE (généralement son vice-président) présente ce rapport au PE. Lui comme les autres membres du directoire peuvent, à la demande du PE ou de leur propre initiative, être entendus par les commissions compétentes du PE.
Jean-Claude Trichet se rend ainsi régulièrement devant la commission des Affaires économiques et monétaires du PE, dans le cadre d'une rencontre intitulée « dialogue monétaire ». Une réunion publique qui tient toutefois plus du monologue ou d'un dialogue de sourds entre des députés attentifs et souvent revendicatifs et un président de la BCE avare en commentaire mais toujours fidèle à son mandat.
Notons par ailleurs que la BCE, participe en qualité d'observateur à toutes les réunions du Conseil d'administration du FMI portant sur des questions intéressant directement la BCE (rôle de l'euro dans le système monétaire international, surveillance multilatérale, etc.). Le président de la BCE est invité à assister aux réunions du Comité monétaire et financier international (CMFI), qui se réunit deux fois par an à l'occasion des réunions de printemps et de l'assemblée annuelle du FMI.
Le président de la BCE et celui de l'Eurogroupe participent tous deux aux sessions relatives aux questions de surveillance macroéconomique et de taux de change du G7 et autres réunions des “Grands”. Enfin, le président de la BCE participe également aux réunions des gouverneurs des banques centrales des pays du G 10, qui se tiennent en général tous les deux mois au siège de la BRI, à Bâle.
PERSONNEL ET SIÈGE DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Le personnel: à la fin 2007, le nombre effectif, en équivalent temps plein, des personnes titulaires d'un contrat à durée indéterminée ou d'un contrat à durée déterminée s'élevait à 1 375, dont 149 occupaient des postes de direction, indique le rapport annuel de la BCE pour l'année dernière. La BCE n'applique pas de quotas par nationalité pour son personnel.
Le régime des traitements et indemnités, y compris les émoluments des titulaires de postes de direction, est calqué pour l'essentiel sur celui des Communautés européennes auquel il est donc comparable. Les traitements et indemnités, les cotisations au régime d'assurance maladie et les coûts divers ont représenté 141,7 millions d'euros en 2007 (contre 133,4 millions en 2006).
Les membres du Directoire perçoivent un traitement de base ainsi qu'une indemnité de résidence et une indemnité pour frais de représentation (le président de la BCE dispose pour sa part d'un logement de fonction). Ils ont droit à des allocations scolaires, de foyer et pour enfant à charge, en fonction de leur situation individuelle. Les traitements de base sont soumis à l'impôt communautaire ainsi qu'à des déductions au titre des cotisations aux régimes de retraite et d'assurance maladie et accidents. Les traitements de base versés aux membres du Directoire ont été les suivants: le président a bénéficié de 345 252 euros en 2007, le vice-président de 295 920 euros et chacun des quatre autre membres 246 588 euros.
Le siège: par un commun accord des chefs d'État ou de gouvernement des États membres de l'UE conclu le 29 octobre 1993, le siège de la BCE a été établi à Francfort-sur-le-Main. La BCE est actuellement installée dans trois immeubles loués au centre de Francfort, mais elle a décidé de faire construire ses propres locaux. Elle a acheté en mars 2002 un terrain situé dans la partie est de la ville, sur le site actuel de la Grossmarkthalle (marché de gros), un bâtiment classé qui doit être intégré dans la conception des nouveaux locaux. Les travaux préliminaires ont commencé en avril dernier et le permis de construire vient d'être délivré par la ville de Francfort, de sorte que les travaux principaux pourront commencer après la sélection de l'entreprise par appel d'offres européen (probablement d'ici la fin de l'année). Les travaux devraient s'achever fin 2011 pour un coût global de 850 millions d'euros. Le montant investi devrait être amorti après 25 ans.
BILAN ET PERSPECTIVES
La stratégie de politique monétaire de la BCE est dans l'ensemble une réussite, mais des améliorations pratiques pourraient être envisagées selon de nombreux observateurs.
D'une manière générale les taux d'intérêt nominaux à court terme dans la zone euro n'ont jamais été aussi bas que depuis l'entrée en vigueur de l'euro. Leur niveau est quoi qu'il en soit bien inférieur à celui qui prévalait dans les États membres auparavant. En matière d'inflation aussi, les résultats sont plus flatteurs que ceux enregistrés dans la quasi totalité des pays de la zone euro avant l'arrivée de la monnaie unique. Mis à part la très forte poussée actuelle du niveau des prix, l'inflation est restée très proche de l'objectif de 2% entre 1999 et 2006, alors qu'elle avait atteint 3% dans les années 1990 et entre 8% et 10% dans les années 70 et 80. Un retour à une inflation faible et à des conditions de crédit plus acceptables est attendu une fois ces pressions extérieures dissipées, indique la Commission dans sa récente communication sur le 10ème anniversaire de l'UEM.
Le niveau du taux de change de l'euro est certainement l'un des points les plus controversés et au cœur des critiques adressées à la BCE. Si l'euro a connu une grande instabilité entre 1999 et la fin 2004 et une très forte appréciation face au dollar depuis 2006, cette situation n'est toutefois pas uniquement le fait de la politique monétaire de la BCE. Elle est aussi le fruit de déséquilibres économiques internationaux, comme le très haut niveau du déficit commercial américain, ou d'autres éléments indépendants de la BCE, comme la politique d'indexation sur le dollar de la Banque centrale chinoise. D'aucuns rappellent enfin que la politique de change peut également faire l'objet d'une décision du Conseil, qui n'a pas non plus pris ses responsabilités en la matière.
En termes de stabilité du secteur financier, la plupart des observateurs s'accorde à dire que la BCE a passé haut la main le test de la gestion des turbulences financières. Apparue l'été dernier, la crise des crédits hypothécaires à risque aux États-Unis (crise des 'subprime') a entrainé la méfiance des banques commerciales qui rechignent à se prêter de l'argent. La BCE a ainsi, dès le 9 août 2007, injecté près de 95 milliards d'euros dans le système bancaire européen, dépassant le montant des fonds mis à disposition à la suite des attentats du 11 septembre 2001 (près de 70 milliards d'euros à l'époque). Elle a depuis renouvelé l'opération, toujours pour apaiser les tensions qui pèsent sur le taux du marché interbancaire (reflétant une pénurie de liquidités). Certains reprochent toutefois à la BCE d'avoir conservé son attitude traditionnelle en ne baissant pas les taux d'intérêt et l'écart grandissant qui existe avec ceux en vigueur aux États-Unis (où ils suivent une courbe baissière depuis plusieurs mois).
En dépit des critiques répétées de certains dirigeants européens ou économistes, qui reprochent à la banque de trop se focaliser sur l'inflation (au détriment de la croissance et de l'emploi), les représentants de la BCE rejettent fermement tous les appels en faveur d'une modification des statuts du SEBC. Il est donc peu probable que la BCE se voit assigner un double mandat sur le modèle de celui de la Federal Reserve américaine.
D'autres propositions existent aussi sur plusieurs aspects du fonctionnement de la BCE et de la transparence.
Si au départ la publication des minutes des réunions du Conseil des gouverneurs n'était peut-être pas une priorité, le refus de la BCE n'a plus de sens aujourd'hui, observent notamment les députés européens. Alors que les gouverneurs des banques centrales nationales de l'Eurosystème y vont parfois de leurs déclarations contradictoires, la publication des minutes permettrait d'accroître la clarté des débats et des décisions de politique monétaire.
Encadré
Dès l'origine, la désignation des membres du directoire avait donné lieu à d'âpres rivalités nationales entre notamment Helmut Kohl, Jacques Chirac et…Tony Blair qui exigeait un siège pour un Britannique. Lors d'un Conseil européen exceptionnel, le 3 mai 1998 à Bruxelles, les chefs d'État et de gouvernement s'étaient péniblement mis d'accord pour partager le mandat de huit ans du président de la BCE entre Wim Duisenberg et Jean-Claude Trichet (qui l'a effectivement remplacé le 1er novembre 2003)
Depuis, les grands États ont toujours persisté dans leur volonté d'être représenté au sein du directoire, bien que cela s'accorde mal avec le statut des membres des organes directeurs du SEBC selon lequel ils ne peuvent solliciter ni accepter d'instruction des institutions communautaires, des gouvernements ou de tout autre organisme. Ainsi, en 2004 lorsqu'il faut désigner un successeur à un espagnol (Eugenio Domingo Solans), le poste échoit à un de ces compatriotes (José Manuel González-Páramo), provoquant la colère des petits pays qui proposaient un autre candidat. Même chose ou presque en 2006 lorsque Jürgen Stark était appelé à remplacer un autre allemand, Otmar Issing.
De même, le fonctionnement en termes de nominations n'est guère satisfaisant (voir encadré), observe aussi le Parlement européen qui n'est que consulté dans cette procédure. Il souhaiterait aussi que le profil des membres du directoire de la BCE soit élargi et que le recrutement ne s'effectue pas exclusivement dans le milieu des banquiers centraux.
Une autre question se pose enfin à propos de la stratégie de la BCE concernant la dimension internationale de l'euro. La BCE, qui assure rester neutre et ne pas faire la promotion de l'euro comme monnaie de réserve, devrait y réfléchir et se positionner face au dollar. Il s'agit de déterminer comment les deux monnaies doivent cohabiter en tant que monnaie de réserve ou, en tout cas à ce stade, d'assumer les responsabilités que le rôle international de l'euro implique pour la zone (aussi en termes de représentation au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale). Depuis 1999, la part de l'euro dans les réserves des banques centrales est en effet passée de moins de 18% à environ 26% aujourd'hui. Dans le même temps le dollar tombait de 71% à 65%. Un équilibre entre la monnaie unique et le billet vert n'est certes pas encore pour demain, mais certains économistes estiment que d'ici à 2010, la part des actifs en euro pourrait atteindre 30 à 40% des réserves internationales.