Une initiative heureuse, un rapporteur largement suivi. Le moment est-il déjà arrivé de préparer le régime futur des ressources propres de l'Union ? De commencer à discuter entre institutions la manière dont l'activité communautaire sera financée à l'avenir ? Je ne me réfère pas aux études préparatoires ni aux formules qui peuvent être suggérées par un organisme d'étude ou par une association (il en existe plusieurs, d'aucunes sont excellentes), mais aux initiatives institutionnelles. D'après le calendrier prévu, la Commission européenne présentera sa proposition l'année prochaine, afin que le Conseil puisse lancer la négociation en 2009. Dans ce contexte, le Parlement européen a décidé de s'exprimer tout de suite, afin d'informer la Commission de sa position avant que la proposition formelle soit formulée. Il a donc approuvé la semaine dernière un «rapport d'initiative», par une majorité écrasante qui prouve à la fois l'intérêt que le PE attribue, à juste titre, à cet aspect de la problématique européenne et la confiance qu'il a dans son rapporteur (à l'exception des conservateurs britanniques, qui se félicitent de l'ouverture du débat budgétaire mais rejettent l'approche de M. Lamassoure).
Combien de fois avons-nous entendu, moi qui suis en train d'écrire et vous qui lisez, les protestations ou lamentations à propos de l'insuffisance des ressources dont l'UE dispose pour faire face aux tâches croissantes qui sont les siennes ? Combien de fois ces ressources ont-elles été vilipendées pour leur insignifiance ? Personnellement, je ne trouve pas que le budget communautaire soit ridiculement insuffisant: l'UE dispose quand même de milliards d'euros qui lui permettent de soutenir efficacement la cohésion économique de l'Europe et de financer ses politiques communes, des programmes comme Erasmus et des actions partout dans le monde. Je me méfie un peu de ceux qui ne font que réclamer de l'argent, de plus en plus d'argent, dont en définitive la gestion par les bénéficiaires n'est pas toujours impeccable. Le volume du budget est important, et dans quelques domaines son expansion n'est pas seulement opportune, elle est obligatoire. Mais les objectifs prioritaires de la réforme budgétaire consistent à modifier radicalement la façon dont les ressources sont recueillies, et à améliorer la vigilance sur la façon dont elles sont utilisées.
Les grands principes et les deux étapes. Quant au rapporteur, l'essentiel est qu'Alain Lamassoure sait de quoi il parle, en raison des responsabilités qui ont été les siennes au niveau aussi bien national (ministre des Affaires européennes, ministre du Budget) qu'européen, et qu'il a pris très au sérieux sa tâche, ainsi que le prouve notamment le soin d'établir et de maintenir des contacts étroits et permanents avec les parlements nationaux, partenaires indispensables dans cette matière.
Je crois pouvoir résumer en quatre points les principes qui inspirent l'attitude du rapporteur:
1. Travailler en contact étroit avec les parlements nationaux, qui en tant que responsables des budgets des Etats membres ont leur mot à dire sur tout transfert de ressources vers l'Union européenne ainsi que sur la création de ressources propres de celle-ci, fiscales ou autres. Les commissions compétentes des parlements nationaux sont associées aux travaux dès le début, et deux nouvelles réunions sont programmées, l'une en juin et l'autre au début novembre, en vue de l'adoption du deuxième rapport du Parlement européen (dont il est question plus loin).
2. Etre ambitieux et ferme sur les objectifs, mais raisonnablement prudent quant au rythme de la réforme, car il serait inutile de bousculer les gouvernements et les parlements nationaux: ce serait la voie la plus sûre pour aller à l'échec, car l'approbation de tous les gouvernements (au sein du Conseil) et la ratification ensuite par tous les parlements sont obligatoires.
3. Envisager la réforme en deux étapes. Pendant la première, jusqu'en 2014, le budget de l'UE serait financé essentiellement par des contributions nationales, comme aujourd'hui, mais en simplifiant radicalement les méthodes de calcul et le fonctionnement. Il serait demandé aux Etats membres de verser à ce budget une contribution de l'ordre de 1% du Revenu national brut. Ceci impliquerait la suppression, à terme, de tous les régimes particuliers, y compris le trop célèbre «rabais britannique», et c'est la première raison du vote contraire, en session plénière, des conservateurs britanniques. En suivant son rapporteur, le Parlement estime que cette suppression serait politiquement possible si, en même temps, est révisée la répartition des dépenses, afin que tous les Etats membres bénéficient de celles-ci de manière équilibrée. Ce qui signifie en premier lieu que les dépenses agricoles soient réduites non pas nécessairement en chiffre absolu, mais en pourcentage du total, et que d'autres catégories de dépenses soient augmentées.
La deuxième étape commencerait en 2014 et introduirait enfin le régime des ressources propres qui était déjà inscrit dans le Traité de Rome. Pour le moment, l'UE vit essentiellement des contributions des Etats membres ; les ressources propres ne représentent qu'une partie très réduite du budget (10% environ) représentée essentiellement par un pourcentage de la TVA et par les recettes douanières résultant des importations en provenance des pays tiers (recettes qui diminuent et continueront à diminuer même si le volume des importations augmente, car le niveau des droits de douane poursuivra sa tendance à la baisse). Les contacts avec les parlements nationaux ont convaincu le rapporteur que « le temps d'un impôt européen n'est pas encore venu, et ne le sera pas dans un avenir proche ». En revanche, il a constaté que plusieurs impôts nationaux existants se prêtent à être partiellement affectés au budget européen, sans que la souveraineté fiscale des Etats membres soit mise en cause. Le rapport Lamassoure contient une liste des options possibles, sans opérer de choix pour le moment. Voir plus loin les remarques du rapporteur.
4. L'idée d'un véritable impôt européen est maintenue pour l'avenir, mais il ne peut pas encore être programmé. Le temps de l'impôt européen n'est pas encore venu et il n'est pas proposé, mais on n'y renonce pas. Le Parlement a partagé cette orientation de son rapporteur.
Les lecteurs qui s'intéressent à l'ensemble du dossier, au contenu du rapport et à la prise de position du Parlement européen, peuvent se référer aux deux comptes-rendus de Lionel Changeur, le premier lors de l'approbation du rapport en commission des budgets, le 12 mars (bulletin n° 9385), le second à l'occasion du très large appui de la session plénière, le 29 mars (bulletin n° 9397).
Une ressource à définir. J'ajoute les résultats d'une conversation avec le rapporteur (un bref échange de vues, pas une interview) après le vote en plénière. Alain Lamassoure a réaffirmé que le système actuel est « un échec absolu», car: a) il ne procure pas à l'UE des crédits suffisants pour les politiques ou les actions pourtant décidées par les Etats membres eux-mêmes (il a cité les réseaux transeuropéens et les difficultés de Galileo) ; b) il manque totalement de transparence, et des dérogations ou régimes spéciaux ont été consentis à un grand nombre d'Etats membres (le «rabais britannique» est le plus connu mais il est loin d'être le seul) ; c) il est incompréhensible pour les citoyens. Le budget européen doit respecter les mêmes critères de rigueur qui s'imposent aux budgets nationaux, mais il doit y avoir une cohérence entre les programmes et projets que l'UE elle-même adopte et la possibilité de les mettre en œuvre.
Le deuxième rapport que M. Lamassoure va préparer sera essentiellement consacré à la définition des «ressources propres» futures, fondées sur l'attribution à l'UE d'une partie des recettes de certains impôts nationaux. Lesquels ? Le premier rapport cite, sans opérer de choix, quelques-unes des options possibles: une partie de l'impôt sur les bénéfices des entreprises ; un pourcentage de la TVA ; une partie des recettes résultant de la taxation des énergies qui ont un coût environnemental. M. Lamassoure a indiqué que d'autres options ont été évoquées pendant les débats, telles que par exemple les recettes des amendes infligées aux Etats ou aux entreprises ou la taxe sur les tabacs (en fait, un impôt sur la pollution). Le choix n'est pas facile, car il faut choisir des impôts dont les recettes soient suffisantes et dont le rendement soit comparable d'un Etat membre à l'autre (compte tenu des dimensions différentes).
La préférence du rapporteur. À titre personnel, et sous réserve d'analyses ultérieures, M. Lamassoure penche pour une fraction de l'impôt sur les bénéfices des entreprises, à la condition que la base imposable (assiette) soit harmonisée. À l'objection qu'aucun projet formel en ce sens n'existe, M. Lamassoure répond que le Commissaire européen responsable de la fiscalité, László Kovács, a annoncé une proposition pour le printemps 2008. Il est vrai que quelques Commissaires n'ont pas caché leurs réserves à ce propos, mais pour le rapporteur la situation est claire: il reviendra à la Commission en tant que collège de se prononcer. Il estime que l'harmonisation est indispensable, car il n'existe «aucun argument valable» pour s'y opposer: indépendamment du niveau des taux, la situation actuelle est « obscure, opaque, et les pratiques de certains Etats membres pourraient même choquer», si elles étaient mieux connues.
Quant à la suppression des régimes dérogatoires, M. Lamassoure estime qu'elle doit intervenir déjà dans la première phase de la réforme, et que ceci n'est pas impossible si l'UE étend ses dépenses dans des domaines d'intérêt commun partagés par tous les Etats membres: triplement de la dotation du programme Erasmus, soutien renforcé à Galileo et à d'autres projets positifs pour l'ensemble de l'UE, financements accrus à certaines parties des réseaux transeuropéens. (F.R.)