Ce que l'Europe a décidé et qu'elle est en train de réaliser pour le rétablissement de la normalité au Liban a reçu, dans les milieux politiques et dans la presse, un accueil très largement positif. Même s'il ne s'agit pas d'une véritable « action commune », certains commentateurs en ont parlé comme de la première concrétisation de la politique étrangère de l'UE, tellement invoquée et, à leur avis, tellement, inexistante auparavant. L'importance des engagements souscrits par les Etats membres dans le contexte européen pour agir au Liban, et les effets positifs qui - malgré les incertitudes et les pièges qui subsistent - peuvent en résulter, expliquent et justifient ces jugements. Il ne faut toutefois pas en tirer des conclusions excessives qui risqueraient d'entraîner ensuite déceptions et désenchantement. La PESC (politique étrangère et sécurité commune) et encore plus la PESD (politique européenne de sécurité et de défense) progressent et se consolident graduellement sous nos yeux, mais il faut rester réalistes et ne pas négliger les obstacles et les limites, ni surtout, l'inévitable progressivité de cette évolution.
Appui de l'opinion publique. Le point de départ est solide: dans tous les sondages sur ce que les citoyens attendent de l'Europe, la politique étrangère et la défense figurent parmi les priorités. Il en est de même dans les débats (parlementaires et autres), dans les séminaires et les conférences ou dans la presse. Jean-Luc Dehaene, vice-président de la Convention qui a élaboré le projet de Traité constitutionnel, a affirmé encore récemment: « Je n'ai jamais entendu aucune critique au renforcement de l'Europe en matière de politique étrangère et de défense». Ces domaines représentent pour la grande majorité de l'opinion publique la «nouvelle frontière» de la construction européenne, et leur concrétisation contribuerait puissamment à l'amélioration de la situation mondiale et au dépassement des crises.
Les limites. Il ne faut pas pour autant s'imaginer que l'UE a déjà, et qu'elle puisse avoir dans des délais prévisibles, une véritable politique étrangère commune, ni que celle-ci puisse fonctionner selon la «méthode communautaire» (qui confierait à la Commission l'exclusivité des propositions, la codécision au Parlement européen/Conseil, avec des décisions à la majorité). Je sais bien que les procédures majoritaires en ces domaines sont parfois réclamées même par des parlementaires européens ; c'est, à mon avis, irréaliste et, à la limite, démagogique. La responsabilité de se prononcer sur la paix ou la guerre, de décider des interventions armées éventuelles, d'engager la vie des citoyens, appartient aux gouvernements et aux parlements nationaux. On n'impose pas à un pays de participer à une action militaire par une décision à la majorité. Une politique étrangère européenne ne se construit pas par des règlements comme les politiques agricole ou des transports.
L'enseignement de Jacques Delors. N'oublions pas les remarques de Jacques Delors dans ses «Mémoires»: les pays européens « ont leurs traditions, leur histoire géopolitique, des relations privilégiées avec certaines parties du monde. Comment leur demander d'abandonner tout cela pour une fusion artificielle dans une politique étrangère commune ? Mais, face à certains événements et à certains problèmes, il est possible et souhaitable de considérer que les intérêts des pays européens sont communs et qu'ils les feront mieux prévaloir ensemble ». Il avait alors invité à ne pas « transformer en drames, aux dépens de la construction européenne, les divergences qui peuvent apparaître, mais à l'inverse, bâtir des actions communes chaque fois qu'il y a convergence des analyses, des intérêts et du vouloir-faire. (…) On ne peut progresser que par des actions communes clairement définies, pour lesquelles un consensus est possible.»
La voie suggérée par M. Delors comportait donc deux éléments: a) prendre l'habitude de travailler ensemble, de discuter avant de prendre des décisions nationales, de s'efforcer de concilier les positions ; b) mettre en œuvre des actions communes en cas d'accord, avec la possibilité que certains Etats membres n'y participent pas. C'est la voie suivie en pratique et qui commence à donner des résultats encourageants.
L'exemple le plus spectaculaire et dramatique de divergences radicales entre les Etats membres avait été celui de la guerre de 2003 en Irak, avec la déchirure entre les pays favorables à la participation à l'initiative américaine et les pays opposés. Si la PESC avait comporté à l'époque des mécanismes de décision majoritaire, ces mécanismes auraient explosé car le résultat d'un vote éventuel aurait été rejeté soit par le Royaume-Uni, en cas de décision contraire à la participation, soit par la France et l'Allemagne, dans le cas de décision positive. L'effet aurait été dévastateur et tout progrès aurait été bloqué pour longtemps. Il ne sert à rien de brûler les étapes et de «transformer en drames» les divergences encore inévitables.
En regrettant le traité constitutionnel. Avec le traité constitutionnel, l'Europe serait aujourd'hui bien mieux équipée en matière de politique étrangère et de défense. Les innovations que la Convention était parvenue a élaborer et que tous les gouvernements avaient en définitive acceptées dépassent les ambitions initiales: un ministre des Affaires étrangères «chargé des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union» qui serait en même temps vice-président de la Commission ; un service diplomatique européen ; une politique de défense commune assurant à l'Union «une capacité opérationnelle s'appuyant sur des moyens civils et militaires » ; une « coopération structurée » ouverte aux Etats membres disposés à y participer et remplissant certaines conditions, qui constituerait une véritable «avant-garde défense», autonome et dotée d'une capacité propre de décision ; une «coopération plus étroite» comportant une clause d'assistance mutuelle par laquelle, si un Etat participant était agressé, «les autres Etats participants lui portent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres».
Certes, la terminologie n'est pas toujours heureuse et la mise en œuvre des dispositions citées ne serait pas aisée ; les travaux préparatoires entamés avant le référendum français avaient mis en lumière bien de difficultés et divergences quant au rôle du ministre des Affaires étrangères au sein de la Commission et à la composition et au fonctionnement du service diplomatique commun, ainsi qu'à propos de la liste des pays participants à la «coopération plus étroite». Mais le dessein était clair et audacieux, au point que personnellement je ne crois pas que la relance future du traité constitutionnel, si elle se concrétise, puisse aller aussi loin ; il y aurait plutôt des reculs. Le projet avait aussi le mérite de répondre à une préoccupation essentielle que Jacques Delors a ainsi évoqué dans ses «Mémoires» citées plus haut: « L'Union européenne, lorsqu'elle agit en politique étrangère, doit avoir tous ses atouts dans la même main: la diplomatie, certes, mais aussi la politique commerciale, les moyens financiers, les aides multiples pour le développement et pour les actions humanitaires ». Cette exigence aurait été satisfaite par la «double casquette» du ministre des Affaires étrangères (qui aurait été en même temps vice-président de la Commission), quelles que soient les difficultés et les ambiguïtés de cette duplication des tâches.
Les progrès réels. Le blocage du traité constitutionnel a empêché les évolutions décrites et je ne pense pas que ma génération puisse les connaître ; ce sera peut-être pour nos petits-enfants. Mais entre-temps la PESC et la PESD évoluent, en substance, dans la direction anticipée par Jacques Delors, même si le cadre institutionnel n'est pas celui qu'il aurait souhaité ; et ceci prouve que lorsqu'une évolution correspond à des nécessités évidentes soutenues par l'opinion publique, les mesquineries des hommes politiques (je pense à ceux qui ont œuvré pour le rejet du traité constitutionnel) ne peuvent pas s'y opposer définitivement.
Je n'entends pas résumer ici les réalisations et le fonctionnement de la PESC, dont notre bulletin rend compte régulièrement et qui figurent dans les textes du Haut représentant Javier Solana (élaborés en général en coopération avec la Commission européenne), repris dans les déclarations du Conseil européen ou du Conseil «Affaires étrangères» et qui sont à la base des stratégies de l'Union à l'égard de pays ou groupes de pays: la «politique européenne de voisinage», le partenariat stratégique avec la Russie, et ainsi de suite. Tout ceci représente l'aspect conceptuel de la PESC, qui s'est très sensiblement développé et ouvre la voie aux actions. Mais l'essentiel de l'évolution réside dans les progrès concrets, tangibles, en matière de sécurité et de défense, qui dépassent considérablement, à mon avis, la perception qu'en a l'opinion publique: en dehors des milieux directement concernés et des spécialistes, qui, avant l'engagement européen au Liban, était conscient de l'ampleur des progrès ?
Le premier volet de la formule de Jacques Delors est déjà opérationnel: l'habitude de discuter ensemble et a priori tous les sujets. Ce que Michel Barnier (qui présidait dans la Convention le groupe de travail « défense ») appelait « le réflexe européen » est pratiquement acquis. Au niveau des Ambassadeurs, le COPS (qui joue dans le domaine sécurité/défense le rôle du célèbre COREPER dans les autres domaines) se réunit régulièrement, ainsi que les autres organismes spécialisés. La coopération s'étend de plus en plus aux domaines connexes, tellement essentiels, avec en premier lieu l'industrie de l'armement, malgré les difficultés politiques et stratégiques compréhensibles, les aspérités des relations avec les Etats-Unis et les intérêts économiques colossaux en jeu.
La présence britannique. Un aspect politique essentiel caractérise cette évolution: la participation de plus en plus active de tous les Etats membres. Les pays dits «neutres» ont assoupli très sensiblement leurs réserves et participent avec sérieux et conviction à plusieurs éléments de la PESD, y compris le Danemark malgré son
« opting out ». En outre et surtout, les réticences et réserves qui caractérisent l'attitude britannique dans la plupart des autres domaines de l'activité européenne ne concernent pas la PESC et encore moins la PESD. Au contraire, le Royaume-Uni est ici indispensable et souvent à l'avant-garde. J'en indiquerai demain le pourquoi et le comment.
(F.R.)