Les conditions à respecter. C'est le moment de regarder de près l'initiative de croissance et le programme prioritaire des réseaux transeuropéens. Jusqu'à la semaine dernière, il fallait surtout s'assurer que cette double initiative existe bel et bien. Ceci semble maintenant acquis, le Parlement européen lui ayant apporté son appui, après la Commission et le Conseil européen. Quelques députés ont exprimé des perplexités sur l'un ou l'autre de ses aspects, mais le feu vert d'ensemble est clair et explicite: l'UE peut mettre en oeuvre les mesures spécifiques envisagées en faveur de la relance de son économie. Il est évident que c'est surtout par le bon fonctionnement du marché unique, par les réformes structurelles et par la stabilité monétaire que l'UE exerce ses effets positifs sur la croissance économique; ce qui vient d'être décidé en principe, et qui sera précisé dans des délais rapides (à la fin novembre par le Conseil Ecofin, en décembre par le Sommet), concerne des mesures opérationnelles en faveur d'un certain nombre de projets et d'actions qui ne visent pas à soutenir la consommation par un afflux d'argent public, mais à relancer les investissements susceptibles d'améliorer le fonctionnement du grand marché et la compétitivité de l'économie européenne (voir cette rubrique du 14 octobre).
Ce serait une grave erreur de croire que, l'aval politique étant là, la réalisation suivra automatiquement, ou presque. Laissons de côté la querelle sur la paternité du plan, que Romano Prodi a clôturé avec un certain humour: "l'enfant a été bien accueilli et alors le nombre des pères se multiplie. Selon la biologie traditionnelle, les parents sont toujours deux, mais on peut faire des compromis. L'important c'est que l'enfant soit sain, intelligent et beau." Tous ceux qui ont participé à la préparation de l'entreprise ont leurs mérites: Loyola de Palacio, Karel Van Miert, Philippe Maystadt, Giulio Tremonti, et aussi les parrains politiques qui ont soutenu le projet, comme le président Prodi, et les chefs de gouvernement qui ont apporté quelques corrections à son orientation générale: Jacques Chirac, Gerhard Schröder, Tony Blair. S'y ajoutent les travailleurs de l'ombre, qui préparent et rédigent les textes et qui exercent parfois une influence considérable. Dans ce cas, le chef de file est François Lamoureux, dans ses fonctions de directeur général de l'énergie et des transports. Il a été question dans la presse, d'abord en Espagne, ensuite en France et ailleurs, de l'existence d'un document interne de M.Lamoureux destiné à quelques autres hauts fonctionnaires également impliqués dans ce dossier. Du moment que l'un ou l'autre de ceux qui l'ont reçu en a fait état, je ne vois pas pourquoi je cacherais à nos lecteurs le résultat des réflexions de celui qui avait déjà été le maître d'oeuvre de "Pénélope".
Les quatre catégories d'instruments de François Lamoureux. Comment garantir que, après le feu vert politique, le programme prévu se réalise? François Lamoureux estime que, pour tenir ses promesses, l'Union doit se doter de quatre catégories d'instruments indispensables pour en assurer le financement: a) instruments de "dettes à risque"; b) instruments d'octroi de garanties; c) un budget communautaire suffisant; d) des règles harmonisées sur la tarification de l'usage des infrastructures. Ces instruments ne sont pas acquis, loin de là. Plusieurs gouvernements sont réticents à l'égard d'emprunts communautaires; et pourtant, ainsi que l'affirmait déjà en 1993 le Livre blanc de Jacques Delors, "il est parfaitement rationnel et équitable de financer avec de la dette à long terme des projets d'infrastructure indispensables au bon fonctionnement de l'économie européenne, puisque ce sont les générations futures qui profiteront le plus de ces infrastructures". Si l'idée d'un grand emprunt européen n'est pas acceptée, il faudrait au moins, estime M.Lamoureux, "envisager sérieusement que le budget européen puisse lancer des emprunts ou des garanties sur quelques projets ferroviaires clés pour l'interconnexion des réseaux nationaux (Brenner, Lyon-Turin, etc.)", afin que les projets qui seront considérés comme ultraprioritaires (quick-start) bénéficient d'emprunts ou garanties de l'Union. Les financements directs du budget de l'UE sont eux aussi problématiques, car les futures perspectives financières risquent de ne pas dépasser le pourcentage du PNB de l'Union affecté actuellement aux ressources communautaires (1,27%). Or, M.Lamoureux évalue à 4,5 milliards d'euros par an la dotation budgétaire nécessaire pour les infrastructures de transport. Par ailleurs, un système de garanties est indispensable pour que les investisseurs privés soient encouragés à investir dans les infrastructures; il faut espérer qu'au moins sur ce sujet les travaux en cours aboutissent à un résultat positif. Quant au quatrième instrument, la tarification, M.Lamoureux constate qu'une grande incertitude subsiste sur "la volonté politique des Etats membres d'établir une véritable tarification des infrastructures" (dont les ressources seraient essentiellement destinées aux projets ferroviaires).
Les lacunes sont encore sérieuses. À défaut de ces quatre catégories d'instruments, le "casse-tête du financement" reste entier, pour plusieurs raisons. M.Lamoureux souligne en particulier que:
"les risques inhérents aux grands projets d'infrastructures et les incertitudes sur les recettes futures sont considérables et font fuir les investisseurs; on ne leur fera pas le coup d'Eurotunnel deux fois!" L'expérience montre qu'en dehors des autoroutes et de deux aéroports, le marché n'est pas en mesure de financer de grandes infrastructures sans un apport substantiel d'aide publique;
"il ne serait pas intellectuellement honnête d'accréditer l'idée que le secteur privé est prêt à investir dans les infrastructures des chemins de fer tant que les compagnies ferroviaires continuent à être gérées comme elles le sont";
les prêts de la BEI (Banque européenne d'investissement) sont certes importants, mais la BEI rechigne à s'engager davantage "dans les projets qui, par leurs caractéristiques, notamment de risque, ne peuvent pas être financés par les banques commerciales et les marchés des capitaux. On ne peut que constater l'attitude frileuse de la BEI à investir dans le secteur ferroviaire. Elle a d'ailleurs, jusqu'à maintenant, refusé de financer le programme Galileo par une participation au capital de l'entreprise commune."
Le nœud du Pacte de stabilité. Personnellement, M.Lamoureux est favorable à une interprétation flexible du Pacte de stabilité, en excluant du calcul du déficit budgétaire les investissements dans des projets déclarés prioritaires par l'UE. Il reconnaît que ce n'est pas le moment pour une évolution dans ce sens (elle serait perçue comme une capitulation face à la France et à l'Allemagne); mais il estime que "une telle mesure, sa compatibilité avec les règles du Pacte, les modalités possibles pour son organisation et son contrôle, devraient pour le moins être examinés de façon approfondie".
On sait à quel point le Pacte est débattu au plus haut niveau politique. Il arrive à répétition d'entendre un chef de gouvernement, un ministre des Finances, ou une autre autorité, critiquer la rigidité du Pacte, et faire ensuite en partie marche arrière, après réflexion. La question est tellement sensible qu'il ne peut pas en être autrement; faire naître des doutes sur la volonté de respecter les règles du Pacte ne peut que nuire à la stabilité de l'euro et à l'image des institutions qui le gèrent, et ceci n'est pas acceptable pour les petits pays qui avaient une monnaie stable et y ont renoncé en faisant confiance à la fermeté des grands pays. La semaine dernière, le président même du Conseil européen, Silvio Berlusconi, avait indiqué qu'il avait écouté avec intérêt l'un des participants au Sommet déclarer en séance que le Pacte serait plus sage en prévoyant que dans les périodes de forte croissance le plafond du déficit soit encore plus rigoureux (1% ou 2% du PNB), mais qu'en période de stagnation ou de récession il soit plus élastique, jusqu'à 4%. Immédiatement, des agences de presse avaient titré: « le président de l'Union critique les piliers économiques de l'UE ». Ce qui avait rendu inévitable sa réplique: "le Pacte reste tel qu'il est, le plafond de 3% n'est pas en discussion, il est sage et il a permis à plusieurs Etats membres de modifier positivement la gestion de leurs dépenses publiques."
Un élément fondateur de la politique industrielle. En attendant les évolutions futures, c'est donc sur ses "quatre instruments" que M.Lamoureux insiste, si l'on veut que les réseaux soient effectivement réalisés. Et pour en convaincre les hésitants, il rappelle les avantages que l'Europe peut en espérer:
il ne faut pas s'attendre à des répercussions à court terme sur la croissance, mais les réseaux transeuropéens préparent le potentiel de croissance de demain;
les projets ferroviaires contribueront à équilibrer la part du chemin de fer face à celle du transport par route (7% du fret est transporté par train en Europe, 35% aux Etats-Unis);
toutes les autorités politiques et tous les économistes reconnaissent que l'Europe, même dans les circonstances conjoncturelles difficiles qui sont les siennes, ne doit surtout pas sacrifier les investissements productifs. C'est un test de la capacité de gouvernance économique de l'Union;
l'objectif de la cohésion incite à satisfaire certains besoins en infrastructures qui subsistent notamment en Espagne, au Portugal et en Grèce (pour ne pas parler des nouveaux Etats membres);
le programme prévu est important pour la politique industrielle d'un double point de vue: a) la qualité des infrastructures est essentielle pour attirer les investisseurs et contribuer à lutter contre la désindustrialisation; b) les promesses non tenues de Essen (1994) ne sont pas étrangères aux péripéties que connaissent certains producteurs européens de matériel ferroviaire;
la réalisation des réseaux de transport contribue au développement technologique, à l'innovation et au lancement de programmes comme Galileo, et encourage l'harmonisation de normes très importantes dans différents secteurs.
Avec toutes ces retombées, les grands réseaux sont en fait un élément fondateur de la politique industrielle européenne (qui "revient à la mode"). C'est la conclusion de François Lamoureux. Ce sera, pour aujourd'hui, aussi la mienne. (F.R.)