L'appel que j'ai essayé de lancer dans cette rubrique du 21 mai à une meilleure compréhension réciproque entre les Etats membres et entre les différentes tendances de la Convention ne se fondait pas sur un souci générique de bonne entente. Il répondait à des préoccupations précises suscitées par des évolutions prouvant à la fois que: a) un délai supplémentaire de quelques semaines est nécessaire pour les travaux de la Convention; b) la situation en Grande-Bretagne est devenue telle qu'un accord sur un texte consensuel semble devenu pratiquement impossible; c) certaines positions d'autres pays s'éloignent à leur tour de ce qui est nécessaire pour un consensus. Voici quelques éléments essentiels de ces évolutions négatives.
A. La presse et les "eurosceptiques" se sont déchaînés en Grande-Bretagne, et le gouvernement n'a su réagir qu'en minimisant les ambitions et les résultats de la Convention. Le "Sun" et le "Daily Mail", à savoir les journaux britanniques de plus grande diffusion (6 millions d'exemplaires par jour), ont présenté le projet de Traité constitutionnel européen comme une tentative de conquête des îles britanniques pour en faire une province des Etats-Unis d'Europe. La nation britannique serait détruite et les fonctionnaires de Bruxelles contrôleraient le mode de vie, l'économie et les frontières du Royaume. Tony Blair est accusé de renoncer ainsi à "mille ans de souveraineté britannique". Le "Sun" a établi la liste des batailles gagnées contre les invasions continentales (1588: nous avons battu les Espagnols; 1805: nous avons battu les Français; 1940: nous avons battu les Allemands) pour conclure: "2003, Blair livre la Grande-Bretagne à l'Europe". Le plus sérieux "Daily Telegraph" délivre un message analogue, avec un langage un peu moins délirant. Dans le "Daily Mail", les critiques haineuses au projet "de Bruxelles" sont accompagnées d'attaques personnelles à Valéry Giscard d'Estaing, visant sa vie privée.
L'opinion publique est, d'après les observateurs, très sensible à ce délire verbal, pour des raisons d'ailleurs en partie compréhensibles (que j'ai essayé d'élucider dans cette rubrique du 21 mai), et les hommes politiques "eurosceptiques" (essentiellement les conservateurs) n'ont pas hésité à attaquer le gouvernement avec des arguments semblables, au point que Tony Blair et ses ministres ont été acculés à une position défensive. Au lieu d'expliquer et de défendre leurs choix pro-européens, faits dans l'intérêt du pays, ils s'efforcent de minimiser l'importance de la Convention et du Traité constitutionnel. Le ton avait d'ailleurs déjà été donné par les interventions écrites du ministre aux Affaires européennes Denis MacShane dans ses textes publiés dans "Le Monde" dès janvier dernier et dans le "Financial Times" à la fin avril, pour une Europe sans ambitions politiques et une Convention qui se limite à proposer des mesures pratiques acceptables pour tous les gouvernements (voir cette rubrique du 30 janvier et celle du 8 mai). Le représentant du gouvernement britannique à la Convention, Peter Hain, tout en qualifiant de "lurid fantasy" les élucubrations de la presse populaire, s'est aligné sur cette position en expliquant que: a) le projet en préparation se limitera à mettre de l'ordre dans les Traités existants, dont les trois quarts seront repris tels quels; b) le futur président du Conseil européen, élu par les premiers ministres, définira à l'avenir la direction stratégique de l'Union; c) de toute manière, chaque pays garde son droit de veto dans la CIG conclusive. Malgré ces propos rassurants du point de vue intérieur, Peter Hain a été jugé trop conciliant et il va être remplacé par le ministre des Affaires étrangères Jack Straw comme représentant du gouvernement à la Convention.
Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que Tony Blair ait exposé à VGE plusieurs conditions restrictives pour que le projet de Constitution soit acceptable par son pays, y compris des limitations aux pouvoirs de la Commission et la création du président du Conseil européen de longue durée et à temps plein (voir EUROPE du 21 mai, p. 5).
B. L'Espagne refuse la "double majorité" pour les délibérations du Conseil et réclame le maintien des accords institutionnels de Nice". Même si le président de la Convention considère comme largement acquise la règle de la double majorité (majorité des Etats représentant au moins 60% de la population de l'Union) au sein du Conseil, en réalité le gouvernement espagnol s'y est fermement opposé. Son représentant à la Convention (et membre du Présidium), la ministre des Affaires étrangères Ana Palacio a indiqué par écrit que son pays n'accepte pas que la Convention rouvre le débat sur le mode de vote au sein du Conseil, car il refuse que les accords de Nice soient modifiés. Son suppléant Alfonso Dastis a réaffirmé en session plénière que si la Convention rouvre la discussion à ce sujet, il n'y aura pas d'accord. La Grande-Bretagne a indirectement soutenu la position espagnole en se disant "satisfaite" des accords de Nice, et quelques petits pays (membres actuels ou adhérents) et plusieurs autres conventionnels se sont exprimés dans le même sens.
La raison de l'attitude espagnole est claire: les compromis de Nice reconnaissent à l'Espagne, dans la future "Union à 27 pays" un poids relatif plus important que celui qui résulte de la "double majorité". Le Traité de Nice prévoit qu'Allemagne, France, Royaume-Uni et Italie disposeront, au sein du Conseil, de 29 voix chacun (9,03% du total) et l'Espagne de 27 voix (8,41% du total). Les possibilités pour l'Espagne de bloquer, avec plusieurs pays petits ou moyens, une disposition souhaitée par les "quatre grands" sont ainsi considérables; elles diminueraient sensiblement si le "poids démographique" devient l'élément déterminant. Les experts ont en effet calculé que le poids de l'Allemagne deviendra de 17% du total, ceux de France, Royaume-Uni et Italie seraient d'environ 12% chacun, et celui de l'Espagne d'environ 8,2%. Il deviendrait alors sensiblement plus difficile de bloquer une décision appuyée par les quatre grands.
Il est compréhensible que l'Espagne ne soit pas enchantée d'une innovation qui réduirait son poids au sein du Conseil; bien d'autres pays feraient de même. Mais la position espagnole se fonde sur une hypothèse théorique, celle d'un "front commun" des quatre pays les plus grands coalisés contre un intérêt espagnol. C'est tout aussi irréaliste que la bataille entre petits et grands pays (l'Espagne étant dans ce cas avec les grands, avec la Pologne), fondée sur l'hypothèse d'un front commun des six grands contre les 21 moyens ou petits (ou vice versa). De telles situations ne se sont jamais présentées en un demi-siècle d'histoire européenne! La plupart des responsables politiques et des observateurs considèrent que la "double majorité" représente un progrès significatif vers la prise en considération de la double nature de l'UE: Union d'Etats et Union de peuples. Et elle apporte en outre une simplification considérable par rapport aux calculs pointilleux et fastidieux qu'on avait connus à Nice (étant entendu que le pourcentage de population nécessaire, à côté de la majorité des Etats, pour qu'une décision soit approuvée, pourrait encore être discuté). Il serait donc dommage d'y renoncer. L'attitude espagnole et des autres réticents est indicative de la crise de confiance qui existe actuellement entre les Etats membres.
L'Espagne, sans poser un veto (d'ailleurs difficile), pourrait exiger que la Convention reconnaisse qu'il n'existe pas de consensus sur la "double majorité", et demander de soumettre aux chefs de gouvernement deux (ou plus) formules alternatives. Ceci aggraverait la situation décrite au point suivant, car dans la CIG, on le sait, le veto pourra jouer.
C. Plusieurs gouvernements ont demandé explicitement que la Convention laisse ouvertes plusieurs options, pour certains aspects de la Constitution. Non pas au sein de la Convention mais dans la session de lundi du Conseil Affaires générales (voir notre bulletin du 20 mai, p.6), un certain nombre d'Etats membres ont estimé qu'il ne faut pas "forcer les consensus" et qu'il est préférable que la Convention présente des options sur les questions controversées. Cette orientation aurait été exprimée notamment par les délégations des Pays-Bas, de la Suède, de l'Autriche et de l'Irlande; et il semble évident qu'elle aura l'appui de la Grande-Bretagne (car elle n'obtiendra pas, on l'espère, tout ce qu'elle demande comme affaiblissement du projet de Constitution et pourra avoir comme position de repli les formules alternatives) et de l'Espagne, si elle n'obtient pas satisfaction sur le maintien du compromis institutionnel de Nice (voir le point précédent). Je n'avais donc pas tort en dénonçant le danger que plusieurs gouvernements soient satisfaits de la situation actuelle et préfèrent les "options" à un projet consensuel que la CIG pourrait ensuite difficilement modifier de façon radicale (voir cette rubrique du 17 mai). Tout serait tellement plus simple pour eux si la Convention présente des options, entre lesquelles les gouvernements pourront choisir, et seront obligés par la règle de l'unanimité à s'aligner sur le plus petit dénominateur commun!
D. Un nombre considérable de solutions ou de dispositions doivent encore être approfondies. Malgré le retour bienvenu à un esprit de compromis et les efforts de médiation développés récemment par plusieurs conventionnels, plusieurs hypothèses n'ont pas encore été approfondies et demanderaient des débats qui, avec les délais et les procédures actuels, paraissent problématiques. Les exemples sont nombreux: le rejet, par les pays d'Europe centrale et orientale et par certains petits Etats membres actuels, d'une Commission de taille réduite complétée par des Commissaires adjoints sans droit de vote; le refus de la Grande-Bretagne d'accepter un "Conseil législatif", pièce maîtresse de la réforme du Conseil; et ainsi de suite. Faute de temps (et faute d'un groupe de travail "Institutions" ou d'un "conclave" réunissant les conventionnels à portes fermées jusqu'à ce que des compromis soient atteints), ces divergences conduisent à la même conclusion: la Convention ne parviendra pas à un texte consensuel mais elle devra se replier sur la formule des options, des solutions alternatives, ce qui équivaut à son échec et au retour à une CIG de type classique (et inefficace, et inévitablement décevante). A moins que…
A moins d'un coup d'éclat de VGE. S'il constate l'impossibilité d'un projet consensuel à cause des différents degrés d'ambition, le président pourrait conclure à la nécessité de créer à la fois (pour reprendre la formule qu'il avait inventée lui-même) une "Europe espace" et une "Europe puissance", ou d'introduire la "différenciation" préconisée par Jacques Delors, et indiquer les voies pour y parvenir.