Ce n'est pas seulement un problème de calendrier. Je crains que la Convention ne parvienne pas à dépasser le moment crucial qu'elle vit actuellement si les conventionnels ne réussissent pas en même temps un exercice périlleux, et pourtant indispensable pour apaiser les esprits. Cet exercice consiste à intérioriser le concept que les Etats membres actuels et futurs de l'Union n'ont ni le même besoin ni la même urgence d'approfondir l'intégration européenne. En d'autres mots: le degré d'intégration souhaité n'est pas uniforme. On me dira: ce n'est pas une nouveauté. C'est vrai; la nouveauté consisterait à comprendre que la différence des ambitions ne constitue pas une ligne de rupture au-delà de laquelle il y aurait les "bons Européens", en deçà les "mauvais Européens". Il y a tout simplement des situations différentes sur lesquelles pèsent l'histoire, les traditions, les positions géographiques ainsi que le caractère et la mentalité des populations. Les ambitions et les motivations sont différentes, et chacun doit s'efforcer de comprendre les raisons de l'autre.
Le cas de l'Allemagne. Observons quelques cas symptomatiques. Depuis la fin de la guerre, les chefs de l'Allemagne rendue à la démocratie ont rêvé d'un continent fortement intégré afin que la vitalité, la capacité de travail, l'esprit de discipline et les autres caractéristiques de leurs concitoyens soient solidement et définitivement intégrés dans l'Europe unie. Le 23 mai 1950, en prenant connaissance de la "déclaration Schuman" sur la création de la première Communauté européenne et de la première Autorité supranationale, Konrad Adenauer déclarait que, s'il parvenait à réaliser ce plan, « il n'aura pas perdu sa vie ». La même orientation a inspiré l'attitude des chanceliers successifs, de Willy Brandt à Helmut Schmidt et Helmut Kohl. L'Allemagne ne voulait plus disposer d'une armée en mesure de combattre au-delà des frontières nationales sinon encadrée rigoureusement dans une armée européenne. Cette conception "européenne" du pays dépassait d'ailleurs le domaine militaire. Helmut Schmidt, en expliquant pourquoi il voulait que le DM soit englobé dans une monnaie européenne (alors que l'opinion publique, les banquiers, les industriels étaient tous contre), écrivait: "je ne veux pas que la monnaie allemande écrase les autres, au risque de susciter des frustrations et une coalition contre l'Allemagne". Aujourd'hui encore, les autorités allemandes préconisent le renforcement des institutions européennes au détriment des pouvoirs des gouvernements.
Les raisons de la France et de la Belgique. Les raisons de la France sont différentes mais tout aussi fortes. Ce pays a dans ses gènes l'ambition de jouer un rôle dans les affaires du monde, mais ses dirigeants sont conscients (en dehors d'un petit groupe de "souverainistes") que ceci n'est plus possible en tant que France mais seulement en tant qu'Europe. Les Commissaires européens Pascal Lamy et Günter Verheugen ont, dans un article commun publié aussi bien en France qu'en Allemagne, lancé un appel à une union franco-allemande intégrale, en tant qu'avant-garde d'une Europe définitivement intégrée.
Et que dire de la Belgique? Au siècle dernier, elle s'est trouvée deux fois prise en tenaille entre la France et l'Allemagne, envahie et écrasée dans des guerres qui ne la concernaient pas. La seule voie de la paix et de la sécurité réside dans une Europe intégrée, avec la garantie d'institutions supranationales fortes.
La tradition britannique. Toute autre est la situation de la Grande-Bretagne. Les menaces à sa liberté sont toujours venues du continent, et deux fois, au siècle dernier, le salut est arrivé des Etats-Unis. La mémoire des peuples est lente à s'effacer. La raison prouve que la situation s'est transformée et que c'est justement l'unité de l'Europe qui représente une garantie définitive. Mais quelque chose subsiste dans l'inconscient populaire qui impose un frein au degré d'intégration acceptable. Plusieurs hommes politiques britanniques de premier plan ont compris l'évolution et se battent pour que leur pays s'insère dans tous les aspects de l'intégration ; Andrew Duff n'est pas isolé. Mais l'attitude de la presse et les réticences persistantes de l'opinion publiques acculent le gouvernement aux hésitations et aux réticences. On cite parfois le discours de Winston Churchill du 19 septembre 1946 comme une preuve de la volonté d'intégration européenne; mais l'union étroite qu'il préconisait ne concernait que les pays continentaux alors que son pays aurait représenté (pour reprendre un terme à la mode) un pôle séparé avec le Commonwealth, et en 1952 Anthony Eden réaffirmait l'impossibilité pour la Grande-Bretagne d'adhérer à toute hypothèse de Fédération continentale. Une partie de la presse britannique donne l'impression, par son ton enflammé, de répéter la bataille de la fin 1958, lorsque le gouvernement britannique accusait les "Six" de casser l'Europe par leur intention de créer le marché commun.
L'effort de compréhension doit être réciproque. On pourrait continuer longtemps les exemples et les analyses, en situant les différents pays de la Convention de l'un ou de l'autre côté. Mais ce serait un exercice inutile, car on verra bien ce que chacun souhaite. Pour l'heure, il importe de comprendre la nécessité de renoncer aux accusations réciproques et de constater simplement que les Etats membres de la Convention ne partagent pas les mêmes ambitions et les mêmes objectifs. Quelles conclusions faut-il tirer de cette constatation objective? De mon point de vue, il ne fait aucun doute qu'il faut respecter la règle, souvent affirmée mais rarement respectée, selon laquelle aucun pays européen ne peut imposer à un autre de participer à une entreprise qu'il ne souhaite pas, mais aucun pays n'a le droit d'empêcher les autres de réaliser cette entreprise. C'est une règle qui n'est pas facilement acceptée par tous, et il existe les théoriciens de la thèse opposée, selon laquelle ceux qui veulent avancer sans l'accord des autres sont ceux qui divisent l'Europe. Je peux même citer deux adeptes de cette position, Ralf Dahrendorf, qui a été Commissaire européen de nationalité allemande dans les années '70 et Antonio Martino, actuel ministre italien de la Défense. Mais je crois que, s'il est souhaitable que chacun fasse un effort pour comprendre les positions du voisin, cet effort doit être réciproque. Il faut comprendre la position britannique, être conscients des raisons qui la fondent et les respecter; mais les Britanniques, et ceux qui partagent leurs réticences, doivent de leur côté comprendre les raisons qui imposent à l'Allemagne, à la France, à la Belgique et à d'autres pays de ne pas accepter que l'Europe élargie devienne une simple zone commerciale sans personnalité et sans ambitions.
Un projet avec des options, ce serait le retour aux CIG inefficaces. Il est vrai que les équivoques et le non-dit n'ont pas empêché, par moments, des progrès importants de la construction européenne. L'Union ne se fixait pas de point d'arrivée: elle naviguait à vue, à l'enseigne du pragmatisme. Les Britanniques ont d'ailleurs contribué valablement aux progrès engrangés; il suffirait de rappeler l'oeuvre constructive et efficace de Lord Cockfield en faveur de l'achèvement du marché unique. Mais j'estime que cette époque est révolue, et qu'aujourd'hui est plus que jamais valable la sentence de Sénèque (introduite par Philippe de Schoutheete dans le débat communautaire): "Ignoranti quem portum petat, nullus ventus suus est". Cette sentence rappelle peut-être quelque chose aux lecteurs de longue date de cette rubrique car, il y a presque deux ans et demi, elle avait suscité une savante (et sympathique) compétition pour trouver la meilleure traduction. Je me limite, sans rouvrir la compétition, à citer la traduction la plus simple et claire (qui n'a rien évidemment de l'élégance et de la concision du texte original): " nul vent n'est favorable à celui qui ne sait pas quel port il veut gagner". Au stade actuel de la construction européenne, avec la date d'entrée de dix nouveaux Etats membres désormais fixée, le port de destination ne peut plus rester dans les brumes. Ce port est la Constitution européenne, une Constitution ayant des ambitions opposées à celle que prêchait encore récemment le ministre britannique des affaires européennes (voir cette rubrique du 8 mai). Des compromis boiteux, lacuneux, mesquins, laisseraient derrière eux une traînée de rancunes et d'insatisfactions, un sentiment de frustrations aussi bien chez les uns (qui regretteraient d'avoir trop concédé) que chez les autres (qui regretteraient le chemin inachevé). La manoeuvre qui se dessine, je l'ai dénoncée dans cette rubrique du 17 mai et dans celle d'hier: elle consiste à obtenir que la Convention présente non pas un texte consensuel complet mais un texte incomplet et avec différentes options sur des aspects fondamentaux. Ce serait l'aveu de l'échec de la Convention et le retour à une Conférence intergouvernementale classique et inefficace.
Accepter le principe des deux Europe. Quelle est alors l'issue? Je n'en vois qu'une: l'acceptation du principe des "deux Europe", non pas dans le sens d'une Union de première et d'une Union de deuxième catégorie, mais dans le sens d'une base commune à tous, complétée par une construction supplémentaire destinée à ceux qui peuvent et qui veulent y participer, et bien entendu ouverte à tous les Etats membres. Les accusations ou insinuations selon lesquelles cette formule aurait un goût de discrimination ne seraient pas justifiées; c'est exactement ce qui existe aujourd'hui pour la monnaie unique, qui n'existerait pas si l'on avait attendu la participation de tous. Il faut partir de la vision de Jacques Delors, qui l'appelle "différenciation", selon laquelle la base unique représente l'essentiel, avec ses trois objectifs garantissant: a) la paix et la sécurité; b) la cohésion économique et la solidarité; c) le respect des identités nationales. Le reste n'est pas obligatoire, et pourtant indispensable pour certains.
Je laisse à ce point la parole à Jean-Louis Bourlanges: "La question préalable n'est pas celle de l'élargissement de l'Union mais celle de son rétrécissement: sommes-nous prêts à payer le prix d'une clarification du Pacte constitutionnel européen et accepter l'idée d'une rupture interne (dans la Convention) entre ceux qui y consentent et les autres? (…) La proposition tendant à permettre à la future constitution de voir le jour même en l'absence de ratifications unanimes aurait une conséquence majeure: la possibilité rendue aux Européens de ne pas s'aligner sur les plus sceptiques et les plus prudents de leurs partenaires."
Je ne saurais dire mieux. Que chacun fasse son choix, même si j'estime qu'il serait possible (et préférable à une rupture, ou à une construction supplémentaire en marge des Traités) de s'entendre sur une Constitution valable pour tous prévoyant elle-même la « différenciation ». (F.R.)