Le conflit entre petits et grands pays de l'Union européenne est en bonne partie injustifié et illusoire: c'est une construction de l'esprit davantage qu'un conflit d'intérêts réels. Et pourtant il représente la raison principale du risque que court la Convention de ne pas parvenir à définir un projet consensuel de réforme institutionnelle de l'Union (voir cette rubrique du 30 avril). En fait, l'expérience d'un demi-siècle de vie des Institutions communautaires a prouvé que les clivages entre les positions des Etats membres ne sont jamais déterminés par la taille des pays: les majorités ou les "minorités de blocage" qui se forment lorsque des divergences apparaissent ne voient jamais tous les grands pays d'un côté, tous les petits de l'autre, mais leur composition est toujours mélangée. Je ne veux pas dire que les dispositions institutionnelles n'ont pas d'influence sur les poids respectifs dans les décisions communautaires; il est évident qu'elles en ont, mais les confrontations "de bloc à bloc" sont, dans la pratique de la vie communautaire, inexistantes.
Ce que le Benelux semble ne pas avoir compris. Je ne suis pas sûr que dans cette querelle les "petits pays" (le Luxembourg en particulier qui s'en est fait le porte-parole) aient choisi la tactique la plus appropriée pour défendre leurs intérêts légitimes. Depuis la naissance de la première Communauté (la CECA), l'apport des pays du Benelux (c' étaient eux les "petits" au départ) à la construction communautaire a été de tout premier plan; chaque fois que de nouveaux progrès étaient envisagés, ces trois pays étaient présents; ils ont toujours accepté d'être "contribuables nets" au budget; ils ont souvent joué un rôle de médiateur entre les intérêts des grands pays. Ceci leur a été reconnu; jamais les grands pays ne se sont coalisés pour leur imposer des mesures contraires à leurs intérêts, et leurs ressortissants ont eu un accès très large aux fonctions européennes les plus élevées. Mais ils ne semblent pas avoir compris qu'à présent l'arrivée simultanée (ou presque) d'une douzaine de pays petits ou moyens impose certains aménagements institutionnels. Le déséquilibre des chiffres s'accentue de façon spectaculaire: les petits ou moyens pays vont devenir nettement majoritaires dans l'Union élargie. Prenons l'exemple le plus éclatant, celui de la Commission européenne; pour le moment, un certain équilibre est respecté, car dix Commissaires ont la nationalité des cinq grands Etats membres, dix celle des dix Etats moins grands. Cet équilibre est bouleversé par le traité de Nice: dix-neuf Commissaires auront la nationalité des petits pays, six celle des grands pays (qui représentent pourtant presque 80% de la population de l'Union élargie). C'est vrai que les Commissaires ne représentent pas leur pays, mais alors même le principe "un commissaire par pays" ne devrait pas être invoqué.
Comprendre la susceptibilité des nouveaux adhérents. Je crois que dans le débat délicat et difficile qui s'est instauré, les pays du Benelux auraient pu jouer un rôle modérateur conforme à leurs traditions, plutôt que chercher de constituer un bloc avec les nouveaux pays adhérents. Ces derniers, il faut les comprendre. Ils ont été forcés à faire partie d'un bloc autoritaire pendant un demi-siècle, les tentatives de sécession étaient réprimées par les arrivées de chars étrangers dans leurs capitales, ils ont dû lutter pour conquérir leur liberté. Ils savent, bien sûr, que l'appartenance à l'UE n'a aucun rapport avec ce passé douloureux, mais il leur reste une susceptibilité particulière concernant le respect de leur autonomie et leur participation pleine et entière aux Institutions communautaires. Même Jacques Delors, après des contacts suivis avec les autorités politiques de ces pays, a admis la nécessité que, dans une période de transition, chaque Etat membre ait au sein de la Commission un Commissaire de sa nationalité. Je rappelle ce qu'il a déclaré dans son interview à notre Agence (voir le bulletin du 29 avril pp.3/4): " L'expérience montre que pour la grande majorité des pays le Commissaire européen est l'homme qui rassure, qui garantit que la situation de son pays d'origine est prise en considération à Bruxelles, et dans la direction opposée il est en mesure d'expliquer au gouvernement de sa nationalité les tenants et aboutissants de chaque dossier." Le principe "un Commissaire par pays" devra toutefois être transitoire, car "le jour viendra où l'esprit de l'intégration européenne aura pénétré dans tous les pays et on pourra songer à une Commission d'une taille plus réduite".
En attendant, le fonctionnement de la Commission doit être révisé, et M.Delors a cité l'initiative de Romano Prodi visant à renforcer les pouvoirs du président et des vice-présidents. La formule proposée par le présidium de la Convention est plus radicale: une Commission européenne de seize membres au maximum (y compris le futur ministre européen des Affaires étrangères, vice-président à statut spécial), complétée par des "Commissaires délégués" nommés par le président. Les petits pays la rejettent; mais n'oublions pas que la prochaine Commission sera nommée avant que la nouvelle Constitution soit en vigueur; elle sera donc composée selon les règles du Traité de Nice, avec un Commissaire de chaque nationalité.
Nécessité des réformes. La deuxième grande divergence entres grands et petits pays concerne le président de longue durée et à plein temps du Conseil européen, projet proposé par la France et l'Allemagne, soutenu par l'Espagne et le Royaume-Uni, rejeté par les petits pays. Il existe des raisons valables qui imposent d'améliorer le fonctionnement du Conseil européen, en donnant à son président davantage de stabilité et de durabilité. Mais les petits pays se sont limités à réclamer le maintien de la rotation semestrielle! Il me semble que la position raisonnable et constructive aurait dû comporter une ouverture, en reconnaissant la nécessité de réformer le fonctionnement aussi bien de la Commission que de la présidence du Conseil européen. Le rejet pur et simple des suggestions des "grands", sans admettre l'existence d'un problème et sans indiquer la disponibilité à en discuter, a conduit à la situation définie par Jacques Delors comme la position "tête de bouc contre tête de bouc" qui ne peut conduire à rien de constructif. En définitive, ce sont les intransigeants qui se retrouvent isolés, car le moment des "hommes de bonne volonté" arrive.
Les ouvertures de Guy Verhofstadt. J'ai appris par un journal belge que l'ancien vice-président de la Commission Etienne Davignon a organisé la semaine dernière un dîner entre le président de la Convention Valéry Giscard d'Estaing (accompagné par son vice-président Jean-Luc Dehaene) et le premier ministre belge Guy Verhofstadt (accompagné par son ministre des Affaires étrangères Louis Michel). D'après cette source, le premier ministre belge aurait ensuite indiqué qu'il avait "ouvert des portes" vers une présidence permanente du Conseil européen, en expliquant que ce que la Belgique refuse, c'est la "structure bicéphale comportant: un pilier intergouvernemental avec un président, toute une structure et une justification démocratique via le Congrès, et un pilier communautaire avec à la tête la présidence de la Commission, et sa justification dans le Parlement européen". Le résultat serait "la compétition et la cohabitation, la fracture de l'Union". Or, on sait que la "structure intergouvernementale" (c'est-à-dire le bureau du Conseil européen initialement prévu par VGE) a entre-temps disparu. Satisfait, ou presque, pour cet aspect, M.Verhofstadt aurait demandé une retouche supplémentaire: que "la Commission préside le Conseil Affaires générales".
On le voit, on travaille à des compromis, étant entendu que c'est dans la Convention qu'ils doivent confluer. Et là aussi les bonnes volontés sont à l'oeuvre. Nous avons déjà fait état de l'initiative d'Inigo Mendez de Vigo en faveur d' une position unique des seize députés européens membres de la Convention, ainsi que de la démarche des trois conventionnels qui représentent les gouvernements du Benelux, annonçant des "propositions institutionnelles alternatives" (ce sont quand même deux ministres des Affaires étrangères, Louis Michel et Gijs de Vries, et l'ancien président de la Commission Jacques Santer)
L'incompréhension n'est pas encore dissipée. Aurais-je alors eu tort à exprimer mercredi un certain scepticisme sur la possibilité pour la Convention de définir un projet consensuel de réforme institutionnelle? N'allons pas trop vite. Le projet contesté de Valéry Giscard d'Estaing semble effectivement avoir joué son rôle de provocation, en mettant la pression sur les conventionnels et en suscitant des prises de position de personnalités "au-dessus de la mêlée", comme Jacques Delors; et des compromis s'amorcent. Mais l'incompréhension entre les grands et les petits pays n'est pas dissipée. Jacques Delors a souligné que lorsque les divergences deviennent une "querelle de prestige" et se situent au niveau des grands principes, il n'y a pas de solution: les "petits" s'accrochent au principe de l'égalité de tous les Etats et les "grands" font valoir les réalités démographiques et économiques. Dans l'interview à l'Agence EUROPE déjà citée, Jacques Delors a observé que ce n'est pas seulement une question de population mais aussi de capacités matérielles: les grands pays, même s'ils sont seulement cinq, financent en chiffres absolus l'essentiel du budget communautaire, et ce sera encore davantage le cas après l'élargissement car les nouveaux Etats membres doivent logiquement être tous "bénéficiaires nets", ainsi que la plus élémentaire solidarité l'impose. Mais on ne peut pas prétendre que les pays qui supportent l'essentiel de la charge n'aient pas un poids raisonnable dans les prises de décision et dans la gestion. Il en sera de même dans le domaine diplomatique et encore plus dans le domaine militaire. Il n'y a pas de solution si l'on se situe sur le plan des grands principes; ce qu'il faut, ce sont des innovations donnant des garanties fermes aux uns et aux autres, comme la "double majorité" dans les décisions du Conseil. L'équilibre institutionnel a besoin de la "méthode communautaire" et notamment d'une Commission forte et équilibrée en mesure de représenter et faire valoir l'intérêt européen commun. Pour cet aspect, ce sont les grands pays qui doivent bouger, car plusieurs chefs de gouvernement donnent l'impression de ne pas vraiment comprendre la signification du rôle de la Commission et à quel point l'équilibre dans le "triangle institutionnel" (Parlement/ Conseil /Commission) est vital pour l'Europe.
Est-il possible de démêler tous ces nœuds en quelques semaines? On verra. De toute manière, si l'on parvient à désamorcer la question des petits pays par des solutions raisonnables fondées sur la méthode communautaire, se posera alors le "problème anglais", qui, à mon avis, subsiste même si, pour le moment, il semble en hibernation. J'entends l'évoquer prochainement dans toute son ampleur. (F.R.)