Des indications instructives. La définition de ce que pourra être demain la politique étrangère et de défense de l'UE a connu la semaine dernière deux évolutions notables: la première est la prise de position du Parlement européen, la deuxième la mise au point, par le présidium de la Convention, des projets d'articles du Traité constitutionnel dans ces domaines. Deux autres événements se dérouleront d'ici la fin du mois: la présentation de projets d'articles à la Convention en plénière (24 et 25 avril) et le Sommet "défense" entre France, Allemagne, Belgique et Luxembourg (29 avril), et on y verra encore plus clair. Mais ce qui est arrivé la semaine dernière nous offre déjà des indications instructives.
Le débat et la résolution du Parlement européen sur l'architecture européenne de sécurité et de défense (résumés dans notre bulletin du 11 avril, pp.7 et 8) sont importants d'un double point de vue:
1. Le texte, approuvé par une majorité très confortable (presque trois quarts de votes favorables) est dans l'ensemble, au-delà des quelques affirmations de principe et des quelques phrases rhétoriques inévitables, remarquablement concret sur plusieurs aspects: a) les forces militaires permanentes de l'Union sont chiffrées, avec un calendrier de réalisation; b) une politique commune d'achat et de production d'armements est réclamée; c) un mécanisme pour évaluer les engagements des Etats membres est proposé, avec des critères et des indicateurs tels que: un rapport minimal entre le budget de défense et le PIB des pays participants; l'évaluation des capacités de déploiement des forces des Etats membres et de leur interopérabilité. L'ironie de Charles de Gaulle à l'égard des cabris qui sautent sur la chaise en criant "Europe, Europe" sans agir, n'est pas applicable à ce travail du PE. C'est du solide, c'est du concret, et il est significatif que le rapporteur, Philippe Morillon, soit un Français, appartenant à l'actuelle majorité présidentielle, et de surcroît général. Sur un point, le Parlement va, à première vue, un peu trop loin: il demande que soit attribué à l'UE un siège de membre permanent au Conseil de sécurité des Nations Unies. Ce n'est pas demain que la France et le Royaume-Uni transmettront à l'Union leur droit de veto, alors que l'on parle beaucoup de réformer le fonctionnement de l'ONU; mais le PE a peut-être raison de le demander, dans une perspective future.
2. Le vote et le débat préfigurent ce que seront les positions au sein de la Convention. Les opposants se situent essentiellement soit à l'extrême gauche, qui rejette une force militaire européenne (mais réclame en même temps que l'UE intervienne avec davantage d'énergie dans certaines situations…), soit parmi les "souverainistes" (membres notamment du groupe "Europe des démocraties et des différences") pour qui l'Europe puissance représente "une chimère qui n'a jamais existé et n'existera jamais". S'y ajoutent un certain nombre de "Verts" et, fait politiquement plus significatif, les conservateurs britanniques. Il est facile de prévoir qu'au sein de la Convention les arguments contre l'Europe de la défense seront à peu près ceux que nous avons déjà entendus au Parlement, et leur origine politique ne sera pas très différente.
Les projets d'articles mis au point par le présidium de la Convention comportent certaines modifications, parfois significatives, aux projets qui avaient été préparés par le secrétariat (voir notre bulletin du 10 avril p.9), mais les principes et la structure restent pour l'essentiel inchangés, car ils se fondent sur les rapports des groupes de travail de la Convention "action extérieure" (présidé par Jean-Luc Dehaene) et défense (présidé par Michel Barnier).
Un ministre qui ose dire son nom. Le chapitre sur la PESC attribue un grand rôle au futur "ministre des Affaires étrangères de l'Union", dénomination qui a été retenue dans tous les articles du présidium, alors que le rapport Dehaene parlait d'un "représentant européen pour les affaires extérieures" et que le rapport Barnier évitait de donner un titre à la personnalité à qui serait attribué le "double chapeau" des actuels Haut représentant pour la PESC et Commissaire européen aux relations extérieures. La Commission avait suggéré "Secrétaire de l'UE aux affaires étrangères", terminologie de source américaine qui ne dit rien au citoyen européen. Même la résolution du Parlement utilise les termes de "Représentant extérieur européen". Il est sans doute positif que le présidium ait surmonté les hésitations dictées par la crainte d'aller trop loin et qu'il suggère la définition la plus simple et efficace, qui parle directement au citoyen en lui indiquant de quoi il s'agit: ministre européen des Affaires étrangères. Si telle est sa fonction, pourquoi les gouvernements ne devraient-ils pas être d'accord?
Pour la défense, une structure à trois étages. La mise au point des textes issus des délibérations du présidium est en cours; le présidium y jettera lui-même un dernier coup d'oeil le 23 avril et ils ne seront officiellement disponibles que le 24 avril, à l'ouverture de la séance plénière de la Convention. Mais il est acquis que le volet "défense" comportera en pratique une structure "à trois étages" (même si ces termes ne sont pas employés). Le premier étage comprendrait tous les Etats membres, qui réaliseraient au niveau européen les missions déjà inscrites dans le Traité (missions humanitaires, maintien de la paix, gestion des crises et rétablissement de la paix), plus un certain nombre de missions nouvelles proposées par le rapport Barnier et ayant obtenu un large consensus au sein de la Convention, à savoir: actions conjointes en matière de désarmement; conseil et assistance en matière militaire; prévention de conflits; stabilisation à la fin des conflits et aussi, innovation totale, les "actions de soutien à la demande d'un Etat tiers dans la lutte contre le terrorisme". Certaines des missions décidées en commun pourraient être confiées à un groupe de pays membres disposant des capacités militaires appropriées et souhaitant s'engager. Ces pays géreraient la mise en oeuvre de la mission, laquelle aurait le soutien politique de tous les Etats membres.
Une "clause de solidarité" restreinte s'ajouterait aux dispositions citées, couvrant les menaces terroristes: en cas d'attaque terroriste contre un pays membre, l'Union mobiliserait tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires, pour porter assistance à l'Etat attaqué, à la demande de ses autorités politiques.
Le deuxième étage est celui de la "coopération structurée" entre les Etats qui veulent et qui peuvent aller plus loin. Ils doivent remplir des "critères de capacités militaires" plus élevés et souscrire entre eux des engagements plus contraignants. La liste des pays participants sera inscrite dans la Constitution, ainsi que les engagements de capacités qu'ils acceptent. Cette coopération structurée sera régie par un Conseil restreint, réunissant les pays participants; le ministre européen des Affaires étrangères assisterait aux délibérations. Tout Etat membre aurait la faculté de demander, à un stade ultérieur, de participer à la coopération structurée; la décision sera prise par le Conseil restreint.
Au troisième étage auront accès les Etats membres qui souscriront un engagement de défense mutuelle, qu'on pourrait appeler "clause de solidarité élargie", car elle signifie que toute agression d'un pays tiers contre un Etat participant équivaut à une agression contre tous, et c'est tout le groupe qui répond. Cet engagement existe déjà entre les pays membres de l'UEO; il se situe donc en dehors de l'Union. Il serait transposé dans l'UE, avec une signification politique évidente, au moyen d'une "déclaration" annexée à la Constitution. En fait, il ne s'agit pas à proprement parler d'un troisième étage, car des pays ne participant pas à la "coopération structurée" pourraient souscrire à la déclaration; mais le cas semble peu probable.
L'Agence d'armement et de recherche stratégique doit être une chose sérieuse. Dans le contexte du volet "défense", un rôle particulier sera joué par l'Agence d'armement et de recherche stratégique, instrument essentiel pour l'efficacité de la PESD, ainsi que pour ses aspects industriels et des aspects technologiques, l'un et l'autre essentiels. Je pense que le présidium aura renforcé l'avant-projet du secrétariat, qui paraissait particulièrement timide: déjà la dénomination proposée ("Agence européenne des capacités militaires") laissait dans l'ombre les éléments de la production et de la recherche. Et l'Agence se serait limitée à assister le Conseil dans l'évaluation des capacités, à proposer des projets et à "coordonner" des activités de recherche. Le groupe "défense" de la Convention avait été beaucoup plus incisif, aussi bien dans la dénomination de l'Agence (c'est la sienne qui est reprise plus haut) que, surtout, dans l'indication de ses responsabilités: "les premières tâches de l'Agence seraient de veiller à satisfaire les besoins opérationnels, ce qui se traduirait par la promotion d'une politique d'acquisition harmonisée des Etats membres, ainsi que d'un soutien à la recherche …" Nous sommes bien au-delà de la simple tâche d'assister, évaluer et coordonner: il s'agit de satisfaire les besoins opérationnels et de renforcer la base industrielle et technologique. En outre, l'efficacité exige que le statut de l'Agence et ses modalités de fonctionnement soient décidés par les seuls États participants; ceux qui ne veulent pas participer n'ont pas de décisions à prendre.
Je suis curieux de voir si le présidium a corrigé la timidité des premiers rédacteurs.
Sauvegarder le caractère collégial de la Commission. Etant donné que le paquet couvre "l'action extérieure de l'Union" dans son ensemble, des chapitres séparés sont consacrés à la politique commerciale commune, à la coopération avec les pays tiers et l'aide humanitaire, et aux accords internationaux en général. Tous les accords seraient négociés, sur mandat du Conseil, par le ministre européen des Affaires étrangères qui, étant membre de la Commission européenne (effet du « double chapeau »), agirait aussi au nom de la Commission (sauf bien entendu dans le domaine de la PESC). À première vue, cette formule est un peu simpliste, par exemple pour les accords éventuels concernant l'euro. Le caractère collégial de la Commission et les compétences spécifiques des Commissaires doivent être sauvegardés. Ici aussi, il faudra lire attentivement les articles arrêtés par le présidium. (F.R.)