Sérénité retrouvée. Maintenant qu'un certain nombre de semaines ont passé depuis l'arrivée soudaine du projet Pénélope, tombé comme la foudre (suivie comme il se doit de coups de tonnerre) dans le ciel européen, est-il possible d'en parler avec sérénité? Il était normal, je dirais presque physiologique, que ce projet de Constitution froisse certaines susceptibilités, entraîne quelques blessures d'amour-propre et suscite des réactions. Élaboré à l'initiative du président de la Commission Romano Prodi en accord avec les deux Commissaires membres de la Convention, Michel Barnier et Antonio Vitorino, il ne pouvait que provoquer la méfiance du président de la Convention, qui se considère à juste titre comme seul responsable institutionnel de la présentation d'un texte, et l'irritation des Commissaires restés en marge de l'exercice. Face à l'apparition d'un projet concurrent du sien, Valéry Giscard d'Estaing, fidèle à son style, a réagi sur le mode ironique, en observant que, dans l'Odyssée, Pénélope n'agissait pas en cachette mais tissait sa toile en plein jour, et qu'elle avait reçu l'appui total d'Ulysse à son retour (ce qui, dans ce cas, n'était pas arrivé à M. Prodi au sein de la Commission). Il avait en outre estimé que le texte de Pénélope était trop long et complexe et que son préambule était vieux d'un demi-siècle. Mais, après une tentative malicieuse de faire réagir les chefs de gouvernement dès le Sommet de Copenhague, Giscard d'Estaing s'est limité à indiquer que la Convention tiendra compte de ce texte dans ses travaux. Le vice-président Jean-Luc Dehaene a en revanche maintenu ses critiques en déclarant: "je crois que cette affaire, que M. Prodi aurait pu éviter, a surtout desservi la Commission elle-même en faisant passer au second plan le contenu de son apport à nos travaux et en créant une atmosphère néfaste" (au milieu des polémiques, l'analyse du texte était presque inexistante).
A quelle conclusion suis-je moi-même parvenu ? Les voici: Pénélope n'a pas été une maladresse ni le résultat de calculs erronés, mais une opération politique voulue et réfléchie. Si maladresses il y a eu dans le déroulement de l'opération, elles ont été acceptées comme un moindre mal par rapport à sa signification. La volonté politique est intervenue à deux stades:
a) le lancement de Pénélope. Romano Prodi et l'équipe qui l'entoure ont estimé que la Commission devait être présente dès maintenant avec un projet de Constitution bien à elle, destiné à devenir un point de référence pour les travaux de la Convention. Il est vrai qu'elle a déjà présenté deux "contributions" et qu'elle peut toujours en présenter d'autres. Mais il a été estimé qu'un texte complet et structuré devait être mis sur la table par la Commission (qui, au sein de la Convention, n'a que deux représentants sur 105);
b) le statut de Pénélope. La discussion par la Commission de son document relatif à l'architecture institutionnelle a prouvé que les Commissaires ne sont pas unanimes sur quelques aspects essentiels. Une approbation formelle du projet Pénélope, qui avait été établi parallèlement à ce document mais en secret, aurait impliqué soit des votes dans le Collège donnant beaucoup de visibilité aux divergences, soit un long travail de réélaboration du projet, soit des compromis "à la baisse" réduisant le niveau d'ambition de l'ensemble, et plus vraisemblablement une superposition de ces trois inconvénients. "Pénélope" aurait perdu de son impact, serait devenu un document mou et serait arrivé en retard. C'est à ce point que la volonté politique a joué à nouveau: "Pénélope" n'a pas été soumis à un débat du Collège et encore moins à une approbation formelle. Il ne pouvait donc pas constituer un document de la Commission et il a été transformé en document de travail ayant le caractère d'une "étude de faisabilité" (ce qui n'a quand même pas empêché quelques échanges de propos aigres-doux entre certains Commissaires et le président).
Le choix de M.Lamoureux n'était pas innocent. Le fait d'avoir confié au directeur général François Lamoureux la responsabilité de conduire l'équipe très restreinte responsable de l'élaboration du projet Pénélope était en lui même indicatif du but recherché, car les caractéristiques de l'homme sont bien connues: passion européenne, rigueur intellectuelle, fermeté dans les convictions, capacité de travail. Ce n'est pas à lui qu'il aurait fallu s'adresser si l'objectif avait été un texte susceptible de plaire à tout le monde et de ne déranger personne. Ceci ne signifie pas que M. Lamoureux songeait à une sorte de projet idéal de Constitution européenne, selon ses préférences et ses convictions. Il a repris l'architecture du Traité constitutionnel établie par le Présidium de la Convention et présentée par Valéry Giscard d'Estaing le 28 octobre dernier (reproduite dans le n. 2294/2295 de notre série EUROPE/Documents) et il a aligné "Pénélope" sur le document institutionnel déjà cité de la Commission (EUROPE/Documents n. 2305/2306). Ceux qui ont eu l'occasion de parcourir le premier avant-projet, du 23 octobre dernier, ont pu constater que certains choix importants ont ainsi été abandonnés (sauf pour un aspect essentiel dont il sera question plus loin). Ont ainsi été sacrifiées la clause d'assistance mutuelle entre les États membres en cas d'agression armée contre l'un d'eux (correspondante à l'article 5 du Traité de l'UEO) et d'autres innovations envisagées telles que: a) la réduction du nombre des Commissaires européens, des juges de la Cour de justice et des membres de la Cour des Comptes; b) un protocole "défense" plus détaillé; c) la possibilité pour la Commission de présider les sessions du Conseil (sauf lorsqu'il agit en tant que législateur); d) la suppression (symbolique d'une volonté de rationalisation et simplification) du Comité économique et social. Tout ceci a disparu.
Contenu et innovations. Les Commissaires avaient été tenus au courant de l'élaboration du projet (non pas dans son ensemble, mais chaque Commissaire pour les secteurs de sa compétence), et invités à formuler leurs observations éventuelles. Plusieurs ont fait usage de cette faculté, par l'entremise de leur chef de cabinet, et les auteurs du projet en ont tenu compte (par exemple, la suppression de la disposition actuelle qui permet au Conseil de décider à l'unanimité qu'une aide d'Etat est licite même si la Commission est parvenue à une conclusion négative, a sans doute été demandée par les responsables de la concurrence).
Nous retrouvons donc dans Pénélope les choix institutionnels retenus par la Commission le 4 décembre dernier, dont notamment: 1) élection du président de la Commission par le Parlement européen, avec approbation du Conseil européen; 2) nombre de Commissaires qui sera, le moment venu, inférieur à celui des Etats membres; 3) maintien de la rotation semestrielle de la présidence du Conseil européen et du Conseil Affaires générales, alors que les autres formations du Conseil éliraient leur président pour une année; 4) généralisation des votes à la majorité qualifiée au sein du Conseil (avec la règle, très importante, de la "double majorité", des Etats et de la population) ainsi que de la codécision Parlement/Conseil (en simplifiant les procédures); 5) création du Secrétaire de l'UE, qui serait un vice-président de la Commission (avec un statut ad hoc) mais responsable devant le Conseil européen. Trois éléments essentiels résultent directement des travaux de la Convention: simplification radicale des instruments législatifs, inclusion dans la Constitution de la Charte des droits fondamentaux, participation des parlements nationaux au contrôle de la subsidiarité.
La signification et l'importance de Pénélope résident dans le fait que ces dispositions et principes sont insérés dans un texte global qui unifie l'ensemble des traités actuels en les simplifiant. Les politiques communautaires sont donc reprises "à compétences constantes", parfois telles qu'elles figurent dans le Traité actuel (Union économique et monétaire, concurrence, politique sociale); d'autres ont été modernisées et mises à jour; mais certaines sont profondément rénovées car elles se développent et modifient sous nos yeux: relations extérieures, espace de liberté/sécurité/justice. Les nouveaux modes d'action, tels que la "méthode ouverte de coordination" et les Agences, ainsi que les nouveaux concepts sont introduits: société de l'information, gouvernance, société de la connaissance. Un tel exercice n'est pas purement formel ; il implique des choix. En particulier, le projet Pénélope supprime les "listes des compétences" (de l'Union, des Etats membres, ou mixtes) et les remplace par un classement des politiques: a) politiques principales, qui sont décidées en commun et dont l'Union assume la responsabilité; b) politiques d'accompagnement (l'Union les coordonne mais elles restent nationales); c) actions complémentaires en appui des politiques nationales.
Ce qui a disparu et ce qui est resté. Pénélope comporte plusieurs autres innovations, certaines significatives, d'autres moins. Citons parmi les premières: a) la possibilité d'un impôt européen pour financer l'activité de l'Union; b) la double procédure de révision du Traité constitutionnel, plus lourde pour les dispositions essentielles (en pérennisant la Convention), plus souple pour les autres; c) la possibilité pour la Commission de constater directement les infractions des Etats membres (sous le contrôle de la Cour de justice); d) la "démocratisation" du Traité Euratom (qui devient un texte additionnel à la Constitution avec la dénomination « utilisation pacifique de l'énergie atomique ») par l'introduction de procédures parlementaires. La règle de l'unanimité dans les décisions du Conseil serait supprimée dans tous les cas, sauf pour les nouvelles adhésions. L'ajout d'un nouveau critère pour la désignation des Commissaires, celui de "l'engagement européen" (afin d'interdire la désignation d'un Commissaire eurosceptique), me semble quelque peu ingénu.
Quelques points sur lesquels la Commission n'a pas tranché demeurent ouverts (et figurent entre crochets), notamment la clause de l'article 5 du Traité de l'UEO, déjà citée, et le renforcement de la coordination des politiques économiques. En revanche, un texte essentiel concernant un point sur lequel la Commission ne s'est pas prononcée a été maintenu: l'accord relatif à l'entrée en vigueur de la Constitution. Il répond à la question de savoir comment empêcher que tout le travail de la Convention soit annihilé et la Constitution engloutie, si un seul Etat membre ne la ratifie pas. Pénélope comprend un accord spécifique prévoyant que le Traité constitutionnel entre en vigueur si trois quarts des Etats membres souscrivent une Déclaration confirmant la volonté de leurs peuples de continuer à faire partie de l'Union. Qui la rejette quitte l'Union et négocie avec elle un régime d'association sauvegardant ses droits acquis. A ce sujet, je n'ai rien à ajouter à ce que j'ai écrit dans cette rubrique le 7 et le 11 décembre derniers. (F.R.)