Un surnom à succès. Il a suffi du nom de code "Pénélope" (la femme d'Ulysse qui tissait sa toile le jour et la détruisait la nuit en attendant le retour de son mari) pour que le projet de traité constitutionnel élaboré sous la responsabilité du président Prodi et des Commissaires membres de la Convention Michel Barnier et Antonio Vitorino devienne presque populaire. Une partie de la presse a parlé davantage de ce document de travail que de la contribution officielle de la Commission aux travaux de la Convention. Certaines indiscrétions ont contribué à ce succès: on a su que plusieurs Commissaires européens n'ont pas apprécié cette initiative dont ils avaient été mis au courant à la dernière minute, et que Valéry Giscard d'Estaing s'en est particulièrement irrité comme d'une intrusion dans les travaux qu'il préside.
Ce n'est pas une question de susceptibilité personnelle de la part de ceux qui auraient estimé normal d'être mis au courant à l'avance de ce qui se préparait, mais une question de fond liée à la collégialité de la Commission et aux relations de confiance entre le président de la Convention et le président de la Commission. Il serait toutefois dommage que cet aspect retienne l'attention davantage que le contenu du document, dont le maître d'oeuvre (ce n'est pas un mystère) a été le directeur général François Lamoureux, avec un groupe restreint de fonctionnaires. Je vais donc parler du document lui-même, tout en étant conscient qu'une analyse plus approfondie reste nécessaire.
Les innovations significatives de "Pénélope". Romano Prodi s'est efforcé d'en minimiser la portée, en indiquant que "Pénélope" se limite à: pour le schéma, reprendre l'articulation de l'avant-projet de traité constitutionnel diffusé à la fin octobre par le présidium de la Convention; pour le contenu, se fonder sur les travaux de l'Institut Universitaire de Florence, avec les innovations résultant des propositions de la Commission elle-même. Ceci est vrai. Mais il en résulte quand même des transformations considérables, ainsi que chaque lecteur peut le constater d'après l'énumération (incomplète et provisoire) suivante:
A. La dénomination de cet avant-projet est "Constitution de l'Union européenne" (et non "traité constitutionnel", comme l'architecture présentée par M. Giscard d'Estaing);
B. L'avant-projet de l'Institut universitaire de Florence avait été établi "à droit constant": il simplifiait et rationalisait les Traités actuels en les consolidant dans un traité unique, sans rien modifier au contenu des différentes dispositions. En revanche, ainsi que M.Prodi l'a signalé, "Pénélope" introduit les modifications profondes que la Commission a proposées dans sa communication.
C. Les choix institutionnels de la Commission ne correspondent pas toujours à ceux de Valéry Giscard d'Estaing. En particulier, en reprenant les choix de la Commission, "Pénélope" supprime l'idée du "Congrès des peuples d'Europe" (article 19 du texte Giscard d'Estaing) et fait du Conseil européen une formation - la plus importante - du Conseil, et non pas une institution à part. Prévue par l'architecture de Giscard d'Estaing, la possibilité d'"actions intergouvernementales" au sein de l'Union est également éliminée. "Pénélope" s'éloigne tout autant des positions de certains gouvernements: le "président de l'Europe" de longue durée est sèchement rejeté; le "ministre des Affaires étrangères" de l'Union devient vice-président de la Commission; l'élection du président de la Commission par le Parlement européen est introduite, ainsi que la "double majorité" (des Etats et de la population) dans les délibérations du Conseil.
D. Les "politiques communes" de l'Union sont en général reprises dans "Pénélope" telles qu'elles figurent dans les Traités actuels, afin de garder intact l'acquis communautaire (tout au plus avec des "simplifications" et des "modernisations"). Toutefois, compte tenu des choix politiques de la Commission, ce principe général d'intangibilité ne s'applique pas dans quatre cas spécifiques, à savoir:
1) la politique économique et monétaire. "Pénélope" reprend ce que la Commission a proposé concernant: a) le remplacement des "recommandations" de la Commission (dont le Conseil fait l'usage qu'il préfère) par des propositions (que le Conseil ne peut modifier qu'à l'unanimité) pour la coordination des politiques économiques, y compris la surveillance des déficits excessifs; b) la création d'un Conseil Ecofin pour la zone euro, composé des Etats membres participant à la monnaie unique et doté de pouvoirs de décision; c) la représentation extérieure de l'Union pour la politique monétaire, confiée à la Commission;
2) la politique des relations extérieures est radicalement modifiée avec la création du "secrétaire de l'Union" (ou ministre européen des Affaires étrangères) et les autres innovations bien connues;
3) la politique de renforcement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice est elle aussi en grande partie nouvelle;
4) les dispositions sur le financement de l'Union sont fondées sur des ressources propres garantissant son autonomie financière et pourraient prendre la forme d'impôts européens.
Réactions compréhensibles. Il est compréhensible qu'un texte tellement innovateur ait suscité des réactions assez vives. De son point de vue, chacun a sa part de raison.
Romano Prodi a clarifié autant que faire se peut que "Pénélope" n'engage pas la responsabilité de la Commission, que c'est un document de travail des services qui traduit en termes juridiques les orientations politiques de la Commission elle-même, qu'il n'est pas destiné aux conventionnels et n'a pas été distribué (mais il peut être consulté sur le site web de la Commission). Que pouvait-il dire de plus ?
Valéry Giscard d'Estaing ne pouvait qu'être irrité par l'existence de ce document (même si en public il s'est limité à quelques remarques ironiques fondées sur sa dénomination), car la responsabilité d'élaborer le projet de Traité constitutionnel revient à la Convention et à personne d'autre. Si à titre personnel Robert Badinter ou Elmar Brok ont établi leurs projets, ceci ne peut gêner personne; ils font partie de la Convention, chaque contribution individuelle peut avoir son utilité. Mais la Commission, c'est autre chose; comment empêcher que l'opinion publique mélange quelque peu une initiative de sa part avec le droit exclusif d'initiative dont elle revendique le maintien ? Les précautions de M.Prodi suffisent-elles pour éviter tout malentendu? Pour consoler M.Giscard d'Estaing de voir son "Congrès des peuples d'Europe" passer à la trappe, et son ministre européen des Affaires étrangères être promu vice-président de la Commission? Ceci même si certaines formules heureuses de Giscard d'Estaing - par exemple: "L'Union coordonne étroitement les politiques des Etats membres et gère sur le mode fédéral certaines compétences communes" - sont reprises telles quelles dans le texte de "Pénélope".
Les Commissaires européens qui n'ont pas été consultés mais simplement informés à la dernière minute ne pouvaient que se dissocier de "Pénélope". Et que dire de ces gouvernements d'Etats membres qui n'y retrouvent pas - mais alors, pas du tout - leur conception du traité constitutionnel?
La conclusion est que "Pénélope" représente en réalité une opération politique.
Un Accord supplémentaire. D'autant plus politique qu'il y a un autre élément: "Pénélope" comporte aussi un texte totalement nouveau qui s'appelle "Accord relatif à l'entrée en vigueur du traité sur la constitution de l'Europe". Cet Accord contient les dispositions visant à éviter que le traité constitutionnel puisse disparaître si un seul des Etats membres ne le ratifie pas. Il s'agit justement de l'aspect sur lequel la Commission a en définitive évité de se prononcer, se limitant à indiquer, dans sa communication à la Convention, qu'il doit être étudié de manière approfondie. J'ai critiqué cette lacune (voir cette rubrique du 7 décembre); et voici que "Pénélope" la comble par son texte d'Accord en sept articles, faisant partie intégrante de l'avant-projet de Constitution.
Je ne peux que féliciter les auteurs de ce texte, car il répond à une exigence absolue, celle d'éviter que tout le travail de la Convention puisse s'effondrer à cause des humeurs d'un parlement. Il faut, bien entendu, respecter le verdict de tout parlement national quel qu'il soit: s'il estime que la Constitution telle qu'elle sortira de la Convention n'est pas adaptée à son pays, il aura raison de la rejeter. Ce qui serait absurde, inadmissible, inconcevable, ce serait que l'opinion d'un parlement engloutisse le projet lui-même. La formule que l'on peut lire dans "Pénélope" est compliquée; je voudrais la considérer comme une première approche (même si les juristes assurent qu'il n'existe pas de solution simple). Toutefois, au-delà du mécanisme juridique, la conclusion, telle qu'elle figure dans le résumé qui introduit "Pénélope", est explicite: "si, à une date à déterminer, cinq sixièmes des Etats membres ont ratifié cet accord, l'Accord entre en vigueur et l'Etat membre n'ayant pas ratifié est réputé avoir décidé de quitter l'Union" (étant entendu qu'il maintiendra ses droits acquis et qu'il négociera avec l'Union un régime d'association). Et le commentateur ajoute que la solution élaborée "est conforme au droit international", du moment que l'Accord offre toute garantie à l'Etat membre concerné de maintenir ses droits acquis et qu'il aurait lui-même refusé de s'en prévaloir.
Eviter le chantage permanent. Voici donc que "Pénélope", ce simple "document de travail", a élaboré une première solution à la grande question à laquelle la Commission elle-même n'a pas osé donner ne fût-ce qu'un commencement de réponse. Il est impératif que cette question soit inscrite le plus vite possible à l'ordre du jour de la Convention. Plusieurs éléments indiquent d'ailleurs que Valéry Giscard d'Estaing entendait de toute manière le faire. Il faut éviter que la Convention puisse, tout au long de ses travaux, être soumise au chantage permanent des pays qui rejetteraient les avancées que d'autres souhaitent en faisant valoir que leur parlement ne les ratifierait pas. Je le répète: je ne suis pas sûr que le projet d'accord inscrit dans "Pénélope" soit la solution qui sera finalement retenue. Mais elle a le grand mérite d'exister. C'est un point à mettre à l'actif de "Pénélope", au-delà des polémiques qui en ont accompagné la naissance et des réactions auxquelles il faut encore s'attendre. Le nœud est là, il faut le trancher. (F.R.)