Entre deux sessions. Bien des choses se passent entre deux sessions plénières de la Convention. Entre la session de juin et celle qui va se dérouler cette semaine, les prises de position et évolutions les plus marquantes se sont situées, à mon avis, en marge de la Convention davantage que dans son cadre. Ce qui est à la fois préoccupant et rassurant. Préoccupant en raison du risque que la transformation institutionnelle de l'Europe puisse échapper à la Convention, si les idées les plus innovantes, les orientations les plus imaginatives et les prises de position politiques les plus significatives ne sortent pas d'elle. Rassurant parce que les positions exprimées en dehors de la Convention sont tellement incompatibles entre elles et parfois carrément contradictoires, qu'un forum où elles puissent être confrontées et discutées apparaît de plus en plus indispensable en vue de définir des choix et des compromis; et ce forum, c'est évidemment la Convention, elle est là pour ça. Á la condition qu'elle considère désormais comme conclue la "phase d'écoute" et qu'elle soit prête à passer au débat sur les options. En attendant, le débat sur un nombre non négligeable des grands thèmes de la réforme a donc commencé "hors Convention", à la suite d'initiatives parfois au plus haut niveau et des réactions qu'elles ont suscitées. Quelques exemples:
1. Un "président de l'Union" nommé pour au moins deux ans et demi, par le Conseil européen. Peter Hain, ministre britannique pour l'Europe et membre de la Convention, a clarifié et complété par un discours ce projet, en confirmant que le président de l'Union se consacrerait à sa tâche à plein temps et que les différentes formations du Conseil pourraient être présidées par des ministres de nationalité différente, en constituant une "équipe présidentielle" d'une durée de deux ans et demi qui se réunirait régulièrement (voir notre bulletin du 29 juin page 6). L'idée d'une équipe présidentielle, dont le président serait stable et les vice-présidents suivraient une rotation, aurait été appuyée également par M.Aznar, et elle ne déplaît pas, paraît-il à l'un des petits pays: l'Autriche. Mais les réactions négatives en provenance d'autres petits pays (notamment de MM. Rasmussen, président en exercice du Conseil, Lipponen et Juncker) ou de pays candidats se sont confirmées, voire même renforcées; ces pays voient dans la figure du président de l'Union une ébauche de directoire, en estimant que le président serait automatiquement originaire d'un grand pays. Je ne sais pas si cette méfiance est à considérer comme une preuve de réalisme sain ou comme un procès d'intention injustifié à l'égard de ceux qui en ont lancé l'idée. J'ai l'impression que certains petits pays n'ont pas réfléchi à la différence entre un président de longue durée du Conseil européen qui serait un chef de gouvernement en exercice, et un président à plein temps qui quitterait toute fonction nationale. Les petits pays auraient raison de se méfier de la première formule, beaucoup moins de la seconde. N'oublions quand même pas que le Belge Jean Rey, le Néerlandais Sicco Mansholt et deux citoyens du pays le plus petit de l'Union, les Luxembourgeois Gaston Thorn et Jacques Santer, ont présidé la Commission. Pourquoi Jean-Claude Juncker ne pourrait-il pas être nommé demain président de l'Union?
Le maintien du système actuel de rotation semestrielle a été fermement rejeté par Jacques Delors, Javier Solana, Valéry Giscard d'Estaing et Giuliano Amato (qui l'a qualifié de fou et de totalement inefficient). S'opposer à son remplacement sans suggérer des formules alternatives - ce qui équivaut à appuyer le statu quo - ne paraît pas une attitude raisonnable. Selon Jacques Delors, un président stable du Conseil européen et le président de la Commission peuvent très bien coexister car les rôles des deux institutions sont différents et complémentaires. Le groupe socialiste du Parlement européen a déjà indiqué que le système de rotation de la présidence doit être révisé, mais il ne s'est pas encore prononcé sur les modalités. La Convention devra faire preuve à ce sujet d'imagination et de courage.
2. Composition de la Commission européenne. Aussi bien Jacques Delors que Romano Prodi sont parvenus à la conclusion que la formule d'une Commission restreinte (nombre de Commissaires inférieur à celui des pays de l'Union) n'est pas politiquement possible parce qu'il est difficile d'affirmer que la Commission représente l'axe central du système institutionnel de l'UE et d'indiquer en même temps qu'un nombre considérable d'Etats membres n'y aura pas accès (même si ce n'est qu'à titre provisoire). Aucun pays n'accepte d'en être exclu. Et alors, si la Commission est large, elle doit être radicalement réformée. C'est pourquoi Romano Prodi a lancé son projet visant à réorganiser et à rationaliser le travail de la Commission, projet qui n'est pas parfait ni définitif mais ouvre concrètement le débat (il peut être mis en oeuvre sur la base des Traités actuels). De son côté, Peter Hain déjà cité a estimé qu'il faut maintenir le principe d'un Commissaire pour chaque nationalité, mais sans créer un portefeuille supplémentaire à chaque adhésion nouvelle. Le principe est clair, la méthode ne l'est pas: quelle serait la tâche des Commissaires sans portefeuille? Le groupe socialiste du PE a réservé sa position. Il ne sera pas facile à la Convention de définir un projet logique, cohérent, fidèle à la "méthode communautaire" et… acceptable pour tous.
3. Election du président de la Commission. Les parlementaires européens socialistes ont déjà indiqué qu'ils sont favorables à l'élection par le Parlement européen, en annonçant une prise de position plus précise pour la fin août. Le représentant du chancelier Schröder dans la Convention a anticipé une initiative formelle dans le même sens, en indiquant qu'il comptait sur l'appui de 40 conventionnels. Ces soutiens sont compréhensibles, car l'idée de confier au Parlement européen la responsabilité d'élire le président de la Commission est à première vue séduisante, parce que qu'elle va dans la direction d'une démocratisation accrue des institutions de l'UE. Mais les objections exprimées par Jacques Delors ont beaucoup de poids, car elles se fondent sur une idée claire (forgée par une longue expérience personnelle) des relations entre le Parlement et la Commission et sur une connaissance directe quelque peu sceptique des moeurs parlementaires, du fonctionnement des partis politiques européens et des relations entre mouvements politiques rivaux qui se disputent les suffrages des électeurs (voir cette rubrique du 4 juillet, point 3). Les conventionnels auraient tort de négliger les arguments de Jacques Delors.
4. La Commission pourrait-elle présider les Conseils? À première vue étrange, cette formule pourrait présenter des avantages pour remplacer la rotation semestrielle de la présidence, si d'autres formules (comme celle d'un président de longue durée du Sommet) échouent. Elle a reçu, paraît-il, le soutien du vice-président de la Convention Giuliano Amato. Mais elle a soulevé aussi des réserves très fortes, notamment de la part du Commissaire européen responsable de la réforme institutionnelle, Michel Barnier, réserves fondées sur la différence entre le rôle du président du Conseil (qui doit rechercher des compromis susceptibles d'aplanir les divergences entre Etats membres afin d'aboutir à des décisions) et le rôle de la Commission, qui doit défendre ses projets et propositions fondés sur l'intérêt européen. L'équilibre entre les institutions que suppose la "méthode communautaire" ainsi que la pleine autonomie de la Commission dans l'exercice de son droit d'initiative seraient en partie compromis par un lien trop direct avec une fraction du PE.
Sujets en attente. Je pourrais citer d'autres thèmes institutionnels qui émergent mais qui n'ont pas encore fait l'objet de propositions formelles ni de véritables débats publics, tels que: la place de la Charte des droits fondamentaux dans le nouveau Traité (les organisations relevant de la société civile se sont en général prononcées en faveur de l'inclusion de cette Charte dans le Traité); l'élargissement du vote majoritaire; le rôle des parlements nationaux dans l'équilibre institutionnel (la tendance à leur réserver une place est très nette, mais l'hypothèse d'une Chambre européenne supplémentaire est en général rejetée). Par ailleurs, l'hypothèse de transformer le Conseil ministériel de l'UE en une deuxième Chambre parlementaire et de faire de la Commission le "gouvernement de l'Europe" n'est considérée le plus souvent ni comme réaliste ni comme raisonnable (la Commission elle-même ne le demande pas), mais c'est une formule qui continue d'avoir l'appui de certaines forces politiques en Allemagne (elle s'inspire directement du système fédéral allemand) et la sympathie du Parti populaire européen (qui toutefois n'a pas encore arrêté une position définitive).
Un souci justifié. Alain Lamassoure a soulevé samedi dernier (à Paris, devant le Mouvement européen - France) une question fondamentale qui jusqu'à présent a été coupablement négligée par les voix officielles: comment s'assurer que tout le travail en cours ne sera pas rendu vain par le refus de ratification d'un parlement quelconque, ou par un référendum négatif quelque part? Ce n'est pas une hypothèse théorique, l'histoire récente le prouve. Il serait quand même extravagant qu'un rejet en Slovénie ou en Lettonie (pays cités au hasard) puisse empêcher l'Allemagne, la France, l'Italie, etc. d'accomplir leurs souhaits et leurs aspirations, a observé M.Lamassoure en exprimant l'opinion que la solution doit être recherchée dans un régime alternatif d'association efficace et valable. Et il a expliqué: les pays qui refuseraient de souscrire le nouveau Traité devraient recevoir la garantie que la voie leur est ouverte d'une association étroite avec l'UE comblant leurs attentes et réalisant le degré d'intégration qu'ils souhaitent. Il n'est pas exclu que cette "solution de repli" puisse contribuer à résoudre d'autres situations délicates (Turquie? Ukraine? Certains pays balkaniques, du moins à titre provisoire?). Il est de toute manière inacceptable que le sort du futur Traité constitutionnel puisse rester suspendu aux humeurs du parlement d'un quelconque pays dépourvu de traditions européennes, ou d'une opinion publique d'humeur changeante pour des raisons internes.
Tout ce qui précède ne concerne qu'un des thèmes de la Convention: le volet institutionnel. Il y en a bien d'autres, concernant par exemple: a) le financement de l'Union; b) la question des "trois piliers" et de la gouvernance (communautaire, intergouvernementale ou mixte) du second et du troisième; c) les limites et le rôle de la coopération économique entre les Etats membres; d) le partage éventuel des compétences entre l'Union et ses Etats membres (avec ou pas de listes). A ma connaissance, après le document de Robert Toulemon bien connu de nos lecteurs, jusqu'à présent seul Jacques Delors a établi un projet global et cohérent de ce que pourrait être l'Europe élargie. On y reviendra.
(F.R.)