Dire la vérité. Ce qui est arrivé la semaine dernière à Madrid à l'occasion du Sommet Europe/ Amérique latine confirme la nécessité d'une réflexion sur les politiques agricoles européenne et mondiale (voir cette rubrique dans EUROPE d'hier). En marge des déclarations officielles et des textes préparés à l'avance, les pays d'Amérique centrale et du Sud (à l'exception du Chili et du Mexique) n'ont pas caché leur insatisfaction, voire leur déception, face au refus de l'UE de leur donner davantage d'assurances et de faire davantage de promesses concernant l'accès de leurs produits agricoles au marché européen. Et ce n'est pas fini. La situation empirera aussi longtemps que l'Europe n'aura pas le courage politique de dire la vérité, c'est-à-dire qu'elle ne peut pas ouvrir totalement ses frontières à ces produits et que l'accent doit être mis sur d'autres domaines de coopération, où l'Europe peut effectivement faire beaucoup. Le comportement d'une partie des responsables européens est empreint d'une lâcheté inadmissible: ils ont promis dans le passé ce qu'ils ne peuvent pas tenir, mais ils prolongent le jeu de la rhétorique et de la démagogie.
La réalité est sous nos yeux. Non simplement l'UE ne peut pas s'engager dans le libre-échange en agriculture; elle n'arrive même pas à se mettre d'accord sur de modestes concessions ponctuelles, comme le contingent supplémentaire que la Commission européenne a proposé d'ouvrir pour l'importation de viande de qualité d'Argentine, en tant que signe de compréhension pour les difficultés de ce pays. Les mêmes Etats membres qui rechignent à faire ce geste (ils l'admettent tout au plus comme mesure una tantum), ont approuvé en son temps le projet de zone de libre-échange avec le Mercosur et continuent à souscrire des déclarations de principe sur l'ouverture des marchés agricoles. La même hypocrisie, nous la retrouvons souvent dans le comportement du Parlement européen, qui change de position selon le point en discussion: protection de l'agriculture européenne et promesses aux paysans si le point à l'ordre du jour est agricole, ouverture des marchés et promesses aux pays tiers (qu'ils soient latino-américains, méditerranéens ou autres) si c'est le tour des relations extérieures. Je préfère encore la franchise brutale et parfois arrogante des parlementaires et sénateurs américains. J'ai constaté une attitude analogue dans certains milieux universitaires: les professeurs des deux côtés de l'Atlantique s'échangent des compliments et des invitations aux séminaires et à d'autres manifestations, et ma voix discordante est très mal accueillie parmi ces échanges de politesses.
Le compromis inespéré. Quelque chose est toutefois en train de changer. J'entrevois, au sein même des institutions communautaires, une meilleure compréhension de la réalité agricole. Franz Fischler a reconnu, dans des conversations informelles, qu'il n'y aura plus de riz produit dans l'UE si l'initiative "tout sauf les armes" est portée jusqu'à son aboutissement (voir notre bulletin du 30 avril p.8); c'est ce que j'affirme depuis longtemps. Mais l'exemple du changement de ton sur lequel j'entends insister aujourd'hui est l'avis du Comité Economique et Social européen (CES) sur "le futur de la Politique agricole commune" (PAC), rapporteur le conseiller allemand Lutz Ribbe, avis élaboré à la demande du Parlement européen en prévision de la révision à mi-chemin de la PAC que la Commission européenne proposera prochainement. En attendant que le Parlement se prononce lui-même (il le fera la semaine prochaine en votant les rapports Fiori et Rodriguez Ramos), cet avis du CES représente l'unique avis "institutionnel" déjà rendu. Il a été adopté à la quasi-unanimité (quelques abstentions, aucun vote contraire), ce qui signifie qu'un compromis a été réalisé entre les intérêts souvent divergents des représentants des agriculteurs, des industries de transformation et des consommateurs, ce qui n'est pas un mince exploit et est surtout significatif de l'évolution en cours.
Conclusions sur l'aspect commercial. Que dit l'avis Ribbe? Voici les passages de ses conclusions relatives à l'aspect commercial. "Une protection extérieure sauvegardant la préférence communautaire pour les produits sensibles de l'agriculture européenne est un des fondements indispensables de la PAC. Sa suppression, soit par un engagement au sein de l'OMC ou de facto par la mise en place de zones de libre-échange remettrait en question certains éléments fondamentaux de la PAC et en définitive la multifonctionnalité de l'agriculture européenne (…) Les négociations internationales ne doivent pas porter simplement sur la suppression d'autres barrières commerciales mais aussi créer des conditions de concurrence équitables en obligeant tous les Etats membres de l'OMC à respecter des normes minimales de protection de l'environnement et de protection sociale. La libéralisation doit établir des distinctions en fonction des situations et des exigences des divers secteurs de production. Les domaines dits non commerciaux doivent aussi être négociés pour garantir la multifonctionnalité de l'agriculture (…) Des dispositions européennes rigoureuses, par exemple en matière de génie génétique ou de protection des animaux, ne doivent pas être contournées par des importations en provenance de pays tiers plus laxistes (…). Le CES espère que la Commission restera cohérente car cultures et paysages qui résultent du modèle agricole européen ne sont pas des marchandises mais font partie du patrimoine de la société que les politiques doivent protéger." Parallèlement, l'UE doit "réduire autant que possible tout soutien à l'exportation (…) elle devra s'ouvrir des marchés de qualité (sans soutien à l'exportation) non plus des marchés de masses (par exemple, céréales à prix réduit pour la Chine grâce à l'aide à l'exportation)."
L'analyse. On le voit, cet avis n'épouse pas systématiquement les thèses des agriculteurs; les "restitutions" à l'exportation, qui ont permis à quelques grands producteurs et commerçants de se constituer des "rentes de position" énormes aux frais du budget de l'UE, sont condamnées. Les quelques conclusions citées de l'avis Ribbe résultent d'une analyse approfondie de la situation, dont j'extrais quelques éléments:
- le développement de la productivité agricole s'est heurté non seulement à des limites économiques mais aussi à des limites biologiques, écologiques, éthiques et sociales. Chacun a pris conscience que l'agriculture, qui est liée au sol et met en jeu des facteurs de production vivants, devait être soumise à d'autres critères de développement que le secteur industriel;
- la réforme de 1992 a déjà éliminé une grande partie des dérives précédentes de la PAC, comme les excédents ruineux de beurre, de poudre de lait et de céréales, ou la destruction de fruits et légumes. La partie autrefois excessive des dépenses consacrées aux "interventions" (retrait des produits du marché) et aux subventions à l'exportation a été radicalement réduite;
-la production est davantage orientée vers le marché, c'est-à-dire la demande du consommateur. Les agriculteurs ne produisent plus directement pour les magasins de stockage ou pour la destruction;
- le rôle multifonctionnel (et non plus seulement productif) de l'agriculture est maintenant reconnu par l'opinion publique, et les agriculteurs doivent être compensés pour les tâches supplémentaires qui leur coûtent de l'argent sans rien leur rapporter (au départ du moins);
- les prix mondiaux ne tiennent pas compte des prestations résultant de la multifonctionnalité, ils sont tirés vers le bas par des "modes de production contraires aux valeurs européennes" (absence de normes sur la protection de l'environnement ou de protection des animaux, recours à des moyens d'expansion de la production interdits dans l'UE).
Ce qui reste à faire. Ces principes ne sont toutefois pas encore définitivement acquis, et la réforme est loin d'être terminée. L'avis Ribbe indique ce qu'il faut encore faire. "La tâche la plus importante qui nous incombera à l'avenir sera de chercher comment parvenir à imposer l'idée de la durabilité et de la multifonctionnalité de l'agriculture". On pourrait ainsi "faire accepter à la société un transfert financier durable en faveur de l'agriculture". L'interprétation que le CES a retenue de la multifonctionnalité est très vaste; l'agriculture doit: produire une quantité suffisante de denrées alimentaires sûres et de qualité (en lançant notamment un plan "protéines végétales"), sauvegarder l'environnement, enrayer l'exode rural, préserver les emplois, respecter le bien-être des animaux, élever les animaux sans antibiotiques ni hormones, préserver le patrimoine génétique (biodiversité), valoriser les paysages. Parmi les objectifs encore à poursuivre, le Comité cite: regagner des parts du marché intérieur, notamment pour les céréales dans l'alimentation animale; intégrer davantage les objectifs environnementaux dans la réglementation de la PAC elle-même; réaliser un meilleur équilibre dans la répartition des soutiens du FEOGA, en fonction des besoins des régions et des exploitations (en introduisant peut-être des "plafonds des aides directes par exploitation"); développer l'eco-conditionnalité (cross compliance), c'est-à-dire le lien entre les paiements directs et le respect de dispositions environnementales; encourager de manière plus convaincante la production extensive; prévoir des aides spécifiques pour les plantes fourragères et les pâturages; combattre la normalisation excessive des produits (requise par les monopoles de la grande distribution) car elle détruit la diversité que connaissait autrefois l'agriculture européenne; renforcer puissamment le soutien au "développement intégré" des zones rurales.
A plus long terme, le CES invite à examiner la possibilité de simplifier radicalement le régime des aides par une "prime unique à la surface" pour toutes les exploitations qui pratiquent l'agriculture multifonctionnelle, indépendamment du type de culture, et même par une prime de base pour des surfaces non productives ou d'une productivité limitée et peu rentables (ce qui est essentiel pour les pays nordiques, qui, à mon avis, n'auraient jamais dû accepter la limitation de durée pour les aides spécifiques à leur agriculture).
Il faut souligner que la politique ainsi préconisée n'est pas protectionniste car l'UE est et restera le plus grand importateur de produits agricoles: sa population correspond à 6% de la population mondiale, et ses importations représentent 20% des importations totales dans le monde (le commerce intra-UE non compris). J'ajoute que les statistiques de l'OCDE qui placent les Etats-Unis en tête dans le classement des importateurs sont ridicules car elles divisent en quinze marchés séparés le marché unique européen! L'UE doit rejeter ces statistiques qui nient l'existence même de l'Union. (F.R.)