Le 8 mai, la Commission européenne a adopté sa Communication sur le rôle de l'Union européenne dans la promotion des droits de l'homme et de la démocratisation dans les pays tiers, premier document synthétique sur la stratégie européenne en cette matière depuis 1995. Le Commissaire européen aux relations extérieures Chris Patten avait présenté les grandes lignes de ce document lors de la réunion informelle de type Gymnich, les 5 et 6 mai à Nyköping (voir EUROPE des 7/8 mai, p.7). La Communication précise en particulier dans deux annexes les modalités du dialogue sur les droits de l'homme à engager entre l'Union et les pays tiers et les axes d'intervention à privilégier (voir aussi EUROPE du 9 mai, p.5). Nous reprenons intégralement ces deux annexes dans EUROPE/Documents .
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Modalités de dialogue avec les régions géographiques
Dès lors qu'il est institutionnalisé, le dialogue revêt différentes formes. Le dialogue avec les pays candidats à l'adhésion est particulièrement avancé et repose sur les «critères de Copenhague», établis en 1993 par l'Union européenne en vue de l'adhésion. Dans ses avis sur les demandes d'adhésion à l'Union européenne des pays d'Europe centrale et orientale, la Commission a analysé la situation en matière de démocratie, d'État de droit et de droits de l'homme (sur les plans civil, politique, économique et social). Ces avis ont également porté sur le respect et la protection des minorités, notamment leur droit à conserver une identité culturelle, à bénéficier d'un traitement égal en matière économique et sociale et à être protégés de l'hostilité de la population majoritaire (et même de la police). Conformément à l'approche de l'Agenda 2000, la Commission évalue (depuis 1998) les progrès accomplis sur la voie du respect des critères d'adhésion dans les rapports réguliers sur chaque pays. Cette approche garantit une certaine cohérence entre les divers instruments et institutions communautaires, ainsi qu'une coordination avec les organisations internationales concernées, comme le Conseil de l'Europe et l'OSCE. Il est attendu de la part des pays souhaitant adhérer à l'Union européenne, non seulement qu'ils souscrivent aux principes de la démocratie, de l'État de droit, des droits de l'homme (droits civils, politiques, sociaux, économiques et culturels), ainsi qu'au respect et à la protection des minorités, mais aussi qu'ils mettent ces principes en pratique.
Afin d'aider les pays candidats à remédier aux faiblesses particulières énumérées dans les rapports réguliers, la Communauté institue un partenariat pour l'adhésion pour chacun des pays candidats. Ces partenariats pour l'adhésion recensent des priorités que doit respecter chaque pays pour remplir les critères d'adhésion. Ils indiquent également l'aide financière allouée par la Communauté à l'appui de ces priorités et les conditions requises pour en bénéficier. La stratégie de préadhésion, fondée sur l'évaluation régulière des progrès accomplis par les pays candidats sur la voie du respect des critères d'adhésion de Copenhague, et les partenariats pour l'adhésion comprenant une aide ciblée se sont traduits par des avancées dans l'ensemble des pays candidats, notamment en ce qui concerne les critères politiques de Copenhague. S'insérant dans cette approche, le développement de la société civile est également encouragé, notamment via «ACCESS», un programme multilatéral PHARE courant jusqu'en 2002.
Cette approche globale est parvenue à promouvoir une certaine cohérence entre les divers instruments communautaires, de même qu'avec d'autres organisations, comme l'OSCE. Elle a amené des développements positifs dans tous les pays candidats, en réglant notamment des problèmes liés aux minorités. Les Tziganes continuent, toutefois, à faire les frais d'une forte discrimination. D'intenses efforts doivent encore être déployés à cet égard.
L'accord de Cotonou avec les États ACP repose sur trois éléments étroitement mêlés: dialogue politique, commerce et investissement et coopération au développement. Il donne la priorité absolue à la promotion de l'égalité des sexes, au soutien du développement institutionnel et à l'amélioration des capacités pour une bonne gestion des affaires publiques. Le respect de tous les droits de l'homme et des libertés fondamentales -y compris celui des droits sociaux fondamentaux-, la démocratie basée sur l'État de droit, et une gestion transparente et responsable des affaires publiques y sont expressément cités comme partie intégrante du développement durable.
Le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit constituent les éléments essentiels de l'accord. Une nouvelle procédure a été établie en cas de violation de ces éléments. La nouvelle procédure met davantage l'accent sur la responsabilité de l'État concerné et autorise une plus grande flexibilité dans le processus de consultation. En cas d'urgence spéciale -violations graves de l'un des éléments essentiels- des mesures appropriées seront prises sur-le-champ.
La grande innovation de l'accord de Cotonou réside dans l'engagement réciproque en matière de bonne gestion des affaires publiques, définie comme la gestion transparente et responsable des ressources humaines, naturelles, économiques et financières d'un pays aux fins d'un développement équitable et durable. Les négociations entre l'Union européenne et les États ACP sur le concept de bonne gestion des affaires publiques ont donné lieu à une approche en deux temps: d'une part, un engagement en matière de bonne gestion des affaires publiques en tant qu'élément fondamental et positif du partenariat, objet de dialogue régulier et domaine de soutien communautaire actif; d'autre part, un accord visant à considérer les cas graves de corruption, ainsi que les pratiques illicites menant à une telle corruption, comme une violation de cet élément et appelant à prendre des mesures pour remédier à cette situation. Une procédure de consultation spécifique a été adoptée, afin de traiter ce genre de cas.
Le dialogue devrait jouer un rôle essentiel dans le nouveau partenariat. L'accord prévoit explicitement que des évaluations conjointes des développements concernant le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques, de l'État de droit et de la bonne gestion des affaires publiques seront régulièrement effectuées au niveau national.
L'ouverture du partenariat ACP-CE à des acteurs non étatiques constitue une autre percée de l'accord de Cotonou. Cette nouvelle approche va bien au-delà de l'expérience acquise à ce jour en matière de coopération décentralisée. Elle encourage un dialogue authentique, à la fois sur les politiques de développement et sur la coopération ACP-UE. De plus, la société civile sera associée au dialogue politique et à l'évaluation des performances, dans le cadre du réexamen des stratégies ACP-CE de soutien par pays.
Dans sa communication sur le suivi du sommet de Rio , qui propose une nouvelle approche des relations UE-Amérique latine, la Commission a fait de la promotion et de la protection des droits de l'homme sa principale priorité en matière politique, tout en insistant sur la nécessité de nouvelles mesures «positives» visant à renforcer le respect des droits de l'homme, de l'État de droit et des systèmes politiques démocratiques. Y figure, notamment, une proposition de forum de réflexion UE/ALC pour la promotion et la protection des droits de l'homme, compte tenu de l'expérience positive acquise en Amérique centrale, où un comité d'experts indépendants a été constitué, dans le cadre du dialogue de San josé, en vue de débattre des droits de l'homme. Le groupe a reçu pour mission de soumettre un rapport comportant conclusions et propositions d'action au sommet UE-Amérique latine de 2002.
La récente communication de la Commission consacrée à la «relance du processus de Barcelone » a également appelé à mettre davantage l'accent sur les droits de l'homme, la démocratie, l'État de droit et la bonne gestion des affaires publiques dans les relations de l'Europe avec les pays méditerranéens. Elle a stipulé que ces questions devraient être régulièrement abordées par l'Union européenne dans tout dialogue politique, mais également avec les partenaires, lors des réunions de la troïka et au sein des conseils et des comités d'association, afin de cerner les mesures devant être prises par les gouvernements pour garantir une évolution satisfaisante de la situation. Ce dialogue pourrait conduire à la mise en place de groupes de travail communs sur les droits de l'homme composés de fonctionnaires; l'objectif serait de s'entendre sur un certain nombre d'indicateurs concrets et de critères objectifs à revoir au sein des différents conseils d'association. Les partenaires méditerranéens sont incités à recourir, s'ils ne l'ont déjà fait, aux instruments internationaux adéquats, conventions, etc., dans le domaine des droits de l'homme.
En ce qui concerne les groupements régionaux en Asie, l'Union européenne entretient un dialogue politique avec les membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE), à l'occasion, notamment, de réunions ministérielles annuelles, et rencontre l'ASACR au niveau de la troïka. La dimension politique des rencontres Asie-Europe (ASEM) permet également de discuter du soutien aux droits de l'homme, à la démocratie et à l'État de droit. Il existe des dialogues politiques bilatéraux adaptés à chaque pays d'Asie. Il est néanmoins nécessaire de renforcer notre dialogue sur les droits de l'homme et la démocratie avec les pays d'Asie, un point qui sera abordé par la communication sur les relations entre l'Union européenne et l'Asie, à adopter en 2001.
Depuis 1997, l'Union européenne poursuit un dialogue spécifique sur les droits de l'homme avec le gouvernement chinois, fondé sur les dispositions du traité relatives aux droits de l'homme et à la démocratie. L'évaluation de ce dialogue par l'Union européenne a récemment été rendue publique . Des réunions semestrielles, organisées au niveau des fonctionnaires, sont assorties de séminaires composés d'experts et de projets de coopération visant à promouvoir, notamment, les droits des femmes et la démocratie locale. Un dialogue axé sur les droits de l'homme est à l'étude entre l'Union européenne et la République populaire démocratique de Corée (RPDC).
L'évolution des relations entre l'Union européenne et les Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, République fédérale de Yougoslavie (RFY) et ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM)) est également soumise à certaines conditions politiques et économiques. Ces conditions s'appliquent à l'ensemble de ces cinq pays et constituent un élément central de l'approche régionale de l'Union européenne actuellement mise en œuvre dans le cadre du processus de stabilisation et d'association, qui offre aux pays de cette région la perspective d'être intégrés dans les structures communautaires. Une importance considérable est attachée au respect des conditions liées aux droits de l'homme, à la protection des minorités, à la bonne gestion des affaires publiques et aux principes démocratiques. Afin de soutenir la participation de ces pays au processus de stabilisation et d'association, l'aide fournie au titre du règlement sur l'assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation (CARDS) vise à créer un cadre institutionnel et législatif permettant d'offrir une assise, notamment, à la démocratie, à l'État de droit et aux droits de l'homme et des minorités. Des activités complémentaires sont menées dans le cadre de l'IEDDH. À l'échelon régional, la Communauté coopère étroitement avec le pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Mis en place en 1999 afin de coordonner les efforts des principaux donateurs pour les Balkans, ce pacte comprend un groupe de travail sur le développement de la démocratie et des droits de l'homme.
L'Union européenne a conclu des accords de partenariat et de coopération (APC) avec la plupart des pays de la région Tacis. L'APC signé avec la Russie en 1994 prévoit un dialogue politique accru et institutionnalisé à tous les niveaux. Il a été suivi, en 1999, de la stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie, qui définit certains domaines prioritaires, comme la consolidation de la démocratie, de l'État de droit et des institutions publiques. Par la même occasion, une stratégie commune a été adoptée pour l'Ukraine. Celle-ci précise notamment: «L'Union s'efforcera de favoriser la démocratie, la bonne gestion des affaires publiques, les droits de l'homme et l'État de droit.» Le développement d'un APC avec le Belarus étant au point mort depuis 1997, en raison de la détérioration de la situation des droits de l'homme, l'Union européenne a opté pour une démarche graduelle réclamant, notamment, le rétablissement d'institutions démocratiques au Belarus. Dans le Caucase et en Asie centrale, des APC ont été signés avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie, le Kazakhstan, le Kirghiztan et l'Ouzbékistan. Le soutien communautaire visant à promouvoir le développement des droits de l'homme et la démocratie dans les NEI provient de Tacis et de l'IEDDH.
Axes d'intervention
I. Promouvoir une plus grande cohérence entre les activités de la Communauté européenne, les autres activités de l'Union européenne et celles des États membres
La Commission élaborera une approche des droits de l'homme et de la démocratisation entre les pays et les régions qui soit à la fois transparente et cohérente, qui évite de faire deux poids deux mesures et qui emploie tous les instruments disponibles.
La Commission promouvra la cohérence entre les groupes de travail du Conseil ayant un intérêt politique dans les droits de l'homme et la démocratisation et les comités impliqués dans l'aide extérieure.
La Commission intensifiera le dialogue existant avec le Conseil et le Parlement européen, de manière à y inclure la discussion des priorités politiques et de programmation relatives aux droits de l'homme et à la démocratisation (y compris l'IEDDH).
La Commission travaillera avec le comité des droits de l'homme et de la démocratie et, le cas échéant, avec d'autres comités, pour évaluer les actions entreprises et promouvoir l'échange des meilleures pratiques et des enseignements tirés.
Les délégations de la Commission dans les pays tiers incluront systématiquement l'aide communautaire et bilatérale aux droits de l'homme et à la démocratisation dans leur coordination de l'aide globale de l'Union européenne et promouvront un échange d'informations à double sens, de manière à optimiser la cohérence et la complémentarité.
La Commission promouvra la cohérence et soulignera les incohérences, le cas échéant, entre les groupes de travail du Conseil ayant un intérêt politique dans les droits de l'homme et la démocratisation et les comités impliqués dans l'aide extérieure.
La Commission veillera à ce que la formulation de l'ensemble des politiques communautaires n'ait pas d'incidence négative sur les droits de l'homme, mais optimise, au contraire, les effets positifs. Pour y parvenir, la Commission mettra au point une méthodologie s'appuyant sur l'expérience internationale, notamment celle acquise dans la promotion de l'égalité des sexes.
La Commission inclura la dimension des droits de l'homme dans le livre vert sur la responsabilité sociale des entreprises à adopter en juin 2001.
II. Intégrer les droits de l'homme et la démocratisation dans le dialogue, les politiques d'aide et les autres politiques
a) Dialogue
Le dialogue de la Commission avec les pays tiers se poursuivra de manière cohérente et reposera sur des normes et instruments relatifs aux droits de l'homme acceptés à l'échelle internationale, en particulier ceux des Nations unies.
La Commission intégrera les droits de l'homme et la démocratisation dans ses dialogues avec les pays tiers, lorsque tel n'est pas déjà le cas, et veillera à ce qu'ils soient inclus dans d'autres formats de dialogue politique (troïka, etc.). Le dialogue portera notamment sur des questions thématiques comme la peine de mort, la torture, le racisme et la xénophobie, afin, notamment, de créer des coalitions et de soutenir les positions communautaires dans les enceintes internationales, comme les Nations unies.
La Commission s'appuiera sur les nouveaux développements en matière d'indicateurs pour ce qui est des droits de l'homme, de la démocratisation et de la gestion des affaires publiques, afin de fournir un cadre aux dialogues avec les pays partenaires et de promouvoir ainsi la cohérence. La Commission se fondera en particulier sur les indicateurs acceptés à l'échelle internationale, comme ceux établis par l'OIT, les Nations unies et le Conseil de l'Europe. La Commission se servira du dialogue pour la définition commune de certains objectifs.
La Commission aura recours au dialogue avec les pays partenaires sur les documents de stratégie par pays et les programmes d'aide, afin de préciser la manière dont les droits de l'homme et la démocratisation peuvent être intégrés et renforcés dans les programmes communautaires, notamment grâce à la ratification des instruments relatifs aux droits fondamentaux de l'homme et à leur mise en œuvre effective, ainsi qu'au suivi des recommandations des Nations unies.
Il conviendra d'élargir et approfondir le dialogue entre la Commission et les organisations de la société civile, en utilisant les moyens appropriés, comme Internet, et d'y associer tous les acteurs concernés, outre les ONG spécialisées dans les droits de l'homme. La Commission fera un plus grand usage d'Internet pour promouvoir le dialogue avec la société civile.
La Commission poursuivra ses efforts en vue d'associer la société civile au dialogue politique dans toutes les régions, conformément à l'approche déjà adoptée avec les pays ACP et le Mercosur, en facilitant notamment le dialogue et les échanges de vues sur la politique et la coopération au niveau local avec la société civile et les États membres.
La Commission évaluera l'impact de son dialogue et de ses activités connexes, verra dans quelle mesure leurs objectifs ont été atteints et fournira une estimation au Parlement européen et aux États membres.
La Commission évaluera les forums de discussion des ONG sur les droits de l'homme organisés à ce jour et entreprendra une consultation des ONG, des États membres et du Parlement européen sur la voie à suivre. Sur la base de cette consultation, la Commission fera des recommandations au Conseil concernant le forum, en précisant notamment dans quelle mesure ce dernier peut contribuer à la mise en œuvre de la présente communication.
b) Programmes d'aide de la CE
La Commission fera reposer son action et son dialogue politique sur le document stratégique par pays et mettra en œuvre les lignes directrices permettant son élaboration systématique. Il faudra pour cela analyser la situation des droits de l'homme, de la démocratisation et de l'État de droit et voir dans quelle mesure les programmes d'aide communautaires par pays et d'autres instruments de la CE, dont l'IEDDH, peuvent contribuer à promouvoir les droits de l'homme et la démocratisation.
Lors de l'attribution des allocations par pays et de l'évaluation des accords de partenariat, la Commission élargira l'approche suivie par le FED et MEDA à l'ensemble des programmes de coopération, de manière à prendre en compte les résultats positifs dans la mise en œuvre des réformes en matière de droits de l'homme, de démocratie et d'État de droit.
La Commission élaborera une méthodologie d'évaluation de l'impact sur les droits de l'homme des projets et programmes de coopération, de manière à contrôler et renforcer l'impact des différents projets et programmes sur les droits de l'homme. Cela se fera en consultation avec d'autres donateurs et en tenant compte de l'expérience acquise par la Commission en matière d'évaluation de l'impact sur les rapports femmes-hommes et sur l'environnement. Une telle évaluation prendra en considération les droits économiques, culturels et sociaux.
La Commission aura recours à une approche participative pour concevoir les programmes, de même que pour évaluer, contrôler et renforcer l'impact des différents projets et programmes sur les droits de l'homme.
c) Formation
Le personnel de la Commission, tant au siège que dans les délégations, bénéficiera d'une formation aux questions de droits de l'homme, de démocratisation et d'intégration.
III. Adopter une approche plus stratégique de l'Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) et des projets de coopération avec les Nations unies et d'autres organisations internationales
La Commission adoptera une stratégie à moyen ou long terme pour l'IEDDH, axée sur un nombre restreint de thèmes et sur certains pays en particulier. Cette stratégie sera adoptée après consultation du Conseil, du Parlement européen, d'ONG, d'organisations internationales et de la société civile et mise en œuvre à compter de 2002.
En mettant en œuvre l'IEDDH, la Commission garantira la promotion de l'égalité des sexes, des droits des enfants et de ceux des populations autochtones, en les intégrant à l'ensemble des projets en leur qualité de questions intersectorielles.
Le fait de donner une dimension régionale aux projets et le recours aux technologies de l'information et de la communication seront encouragés, chaque fois que cela paraît justifié ou rentable.
Les thèmes prioritaires seront revus chaque année lors de l'élaboration d'un programme annuel. Des pays cibles seront désignés chaque année sur la base des documents stratégiques par pays, des partenariats pour l'adhésion et d'une consultation. La flexibilité permettant à l'Union européenne de faire face à des besoins urgents et imprévisibles sera également garantie.
La Commission consultera les États membres, le Parlement européen et les ONG lors de l'élaboration du programme annuel.
Il conviendra de prendre des mesures renforcées pour améliorer la gestion de l'IEDDH et la rendre plus transparente, grâce à la publication de rapports sur les activités financées et de lignes directrices pour la sélection de projets particuliers, mais aussi grâce à la mise au point d'indicateurs d'impact plus perfectionnés pour l'évaluation des projets.
La Commission évaluera, à l'horizon 2002, les actions financées par la Communauté au titre des règlements 975 et 976/99 et adoptera à l'avenir les propositions appropriées avant l'expiration des règlements 975/99 et 976/99, soit avant le 31 décembre 2004.
La Commission explorera avec les organisations internationales impliquées dans les droits de l'homme et la démocratisation les possibilités d'approfondir la coopération et de la rendre plus efficace, notamment grâce à l'adoption de stratégies et d'objectifs de coopération.
La Commission examinera la possibilité d'utiliser l'IEDDH pour soutenir les mécanismes des Nations unies ajustés aux priorités communautaires, ainsi que les projets appropriés.