Le président de la République fédérale d'Allemagne Johannes Rau a prononcé le 4 avril 2001, lors d'une séance solennelle du Parlement européen, une allocution dans laquelle il a précisé ses idées sur l'Europe de demain (voir EUROPE du 5 avril, p.3). Nous reproduisons ici intégralement le texte de ce discours qui a suscité des réactions largement positives et qui constitue une contribution importante au débat désormais ouvert sur l'avenir de l'Europe.
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"Plaidoyer pour une Constitution européenne"
Discours prononcé par Monsieur Johannes Rau, Président de la République fédérale d'Allemagne,
devant le Parlement européen à Strasbourg, le 4 avril 2001
"Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Je vous remercie très cordialement, Madame la Présidente, de m'avoir invité à exposer, aujourd'hui, devant cette Haute Assemblée, l'idée que je me fais de la configuration de l'Europe de demain.
L'Europe devient, pour ses citoyens, de plus en plus concrète, de plus en plus palpable, parce qu'elle les concerne de plus en plus directement. Dans 271 jours, les citoyens de douze pays d'Europe auront une monnaie unique dans leur porte-monnaie. Nous voyageons librement en Europe, du cap Nord à Gibraltar. Mais nous sentons-nous vraiment Européens ?
Pour ma part, je le ressens comme l'a formulé un jour un grand journaliste européen, l'Italien Luigi Barzini, qui disait que, en dépit de la grande et indéniable diversité et multiplicité qui nous caractérise, nous sommes tous au fond de la même trempe.
En effet, nous disposons d'un riche réservoir de traditions partagées. Winston Churchill le faisait remarquer lui aussi dans son fameux discours de Zurich en septembre 1946. La foi et la morale chrétiennes, la culture, les arts, la philosophie et les sciences, de l'Antiquité à l'époque moderne, voilà en quoi consistait à ses yeux l'héritage européen commun.
Nous connaissons tous aussi des exemples tout à fait actuels montrant qu'il existe en Europe des intérêts communs. Au plus tard la mondialisation ne nous oblige-t-elle pas, nous, Européens, à prendre conscience
que la diversité de notre richesse culturelle ne doit pas devenir la victime de l'uniformisation ?
que le défi lancé à nos valeurs par les fondamentalistes et les épurations ethniques en Europe exigent de nous une réponse commune?
que le marché ne doit pas être sans attaches mais être ancré dans un contexte social et écologique?
Nous voyons aujourd'hui le pouvoir d'attraction que l'Union européenne exerce sur de nombreux pays, pour des raisons d'ordre tout à fait pratique, certes, car il vrai que l'Union européenne profite à tous ses membres. Toutefois, elle représente davantage qu'une simple communauté d'opportunité. L'Europe, c'est une certaine idée de l'existence humaine, de la vie en commun des hommes. Aussi nous employons-nous sans relâche à mettre en équilibre la liberté de l'individu et sa responsabilité envers la société et la communauté.
Même les très grands visionnaires des années 50 n'auraient pu imaginer quelle forme la construction européenne prendrait concrètement ni à combien de domaines elle s'étendrait. Les fruits de notre action commune devraient nous conforter dans l'idée de nous fixer de nouveaux objectifs.
Si nous nous montrons critiques vis-à-vis de nous-mêmes, nous devons néanmoins constater qu'à côté de la large adhésion de nombreux citoyens, il existe aussi du scepticisme, voire de la méfiance qui peut aller jusqu'au rejet du projet d'unification européenne. Il me semble important que ces doutes et ces critiques soient moins dirigés contre des actions précises et contre leurs effets. La très grande majorité d'entre nous sait parfaitement
ce que cela signifie, après des siècles d'inimitié, que de vivre ensemble dans la paix,
à quel point nous avons réussi à accroître ensemble notre prospérité,
quels avantages le marché intérieur offre à nos entreprises,
à quel point la coopération européenne facilite la recherche,
quel progrès cela représente que de pouvoir s'établir sans grande difficulté dans d'autres pays d'Europe, qu'un nombre croissant de diplômes de fin d'études sont reconnus à l'échelon européen.
En fait, ce qui préoccupe les Européens, c'est de savoir comment est organisé le processus d'unification, Si difficile à comprendre, et le peu d'influence qu'ils semblent avoir sur lui. Nombreux sont les citoyens européens qui demandent, et ce à juste titre:
Qui conduit en réalité la locomotive de l'unification européenne ?
Quelles sont les vitesses à respecter ?
Quelles sont les règles de circulation qui s'appliquent ?
Comment et où sont placés les aiguillages ?
Quels wagons sont accrochés ou décrochés ?
Et enfin: quelle est la destination du voyage ?
Ce ne sont pas là des questions académiques. Ce sont des questions que pose, dans tous les pays d'Europe, le pouvoir souverain, c'est-à-dire le peuple. Il ne peut y avoir aucun doute sur le fait que nul autre que le peuple, souverain dans chacune de nos démocraties européennes, n'est habilité à décider de toutes ces questions.
Or, j'entends dire parfois qu'un processus démocratique de caractère traditionnel n'est pas possible en Europe pour la seule bonne raison qu'il n'existe pas de peuple européen unique. Certes, il n'existe pas aujourd'hui de peuple appartenant à un État européen unique ni d'opinion publique européenne qui soient comparables, d'un point de vue qualitatif, à ceux des États membres de l'Union européenne. Cela ne devrait néanmoins pas nous empêcher de renforcer les principes de la démocratie à l'échelon européen.
La démocratie bien comprise ne veut pas dire autre chose que le fait que des gens qui souhaitent agir ensemble dans un but déterminé se fixent des règles et des méthodes communes pour ce faire. Que ces mêmes personnes aient par ailleurs des intérêts tout à fait différents qu'elles veulent savoir préservés ne s'y oppose pas.
Tel est précisément l'enjeu de l'Europe ! Nous entendons poursuivre ensemble certains objectifs et intérêts, tout en conservant la diversité des nations et pays européens qui constitue le fondement et l'enrichissante particularité de l'Union européenne. L'avenir n'y changera rien et ne doit rien y changer.
Il nous faut donc répondre aux questions suivantes:
Comment organiser l'Union européenne pour que les citoyens puissent mieux s'y repérer?
Que faire pour que les décisions de l'Union européenne jouissent d'une plus grande légitimation au niveau européen?
À quoi doit enfin ressembler le cadre organisationnel?
La réponse, j'en suis fermement convaincu, ne peut être que la suivante: nous avons besoin d'une Constitution européenne.
La Constitution européenne n'est pas la clef de voûte de l'édifice européen; elle devra devenir son assise. Il serait bon qu'elle précise que l'Europe ne prend pas le chemin d'un super-État centralisé mais que nous construisons une "Fédération des Etats-nations".
Je suis tout à fait conscient que maintes personnes en Europe considèrent avec suspicion ces deux concepts, "Constitution" et "Fédération". Ne s'agit-il pourtant pas souvent d'une simple querelle de mots? J'ai bonne confiance que nous parviendrons plus facilement à nous entendre sur la substance même du projet que sur ces termes. Mais il nous faudra alors discuter des contenus et non plus nous quereller sur les mots. La Constitution européenne devra émerger d'un large débat dans tous les pays de l'Union européenne.
Des voix sceptiques et critiques interviennent dans ce débat; il existe de nombreuses objections de poids, que je prends au sérieux même si je suis d'un autre avis. J'aimerais aujourd'hui en analyser quelques-unes et vous expliquer comment je conçois une Constitution européenne et le chemin qui y mène.
L'un des arguments fréquemment avancés contre une Constitution européenne veut que tout nouveau progrès dans le processus d'unification soit un nouveau pas accompli vers un "super-État" européen et vers l'abolition des États-nations.
Et pourtant, ceux qui, comme moi, appellent de leurs voeux une Fédération des États-nations, veulent justement tout le contraire!
En voulant faire de l'Union européenne une Fédération d'États-nations, nous améliorons la légitimation démocratique de l'action communautaire et garantissons par ailleurs aux Etats-nations les compétences qu'ils veulent et doivent conserver. L'Europe ne pourra donc se voir transférer de nouvelles compétences que si tous les membres de la Fédération approuvent ce transfert au cours d'une procédure transparente, démocratiquement contrôlée.
Préserver les acquis, éviter les effets indésirables et rester ouvert à tout ce qui est nouveau, telle est l'idée fondamentale d'une Constitution pour une Fédération des Etats-nations.
Voilà ce dont j'aimerais vous parler.
Nul ne souhaite abolir les États-nations et leur souveraineté, au contraire! Nous aurons encore longtemps besoin d'eux et de leurs différences, parce que ce sont eux les garants de la diversité en Europe.
Si l'on en croit un autre argument, avancé tantôt à mots couverts, tantôt ouvertement, la Fédération des États-nations signifierait en réalité une Europe "à la façon de la République fédérale d'Allemagne"!
En y regardant de près, on s'aperçoit pourtant que cette idée de Fédération rencontre un écho positif pour de tout autres raisons: les systèmes politiques de nos pays européens ont des racines historiques ou autrement dit: ce sont les différentes réponses démocratiques, des réponses de valeur égale, à certains développements historiques. Et c'est précisément parce que l'Europe n'évolue pas et ne doit pas évoluer vers un État unique que nous devons trouver un principe d'organisation politique qui corresponde à cette volonté, qui préserve la diversité de nos traditions et qui soit adapté à notre époque. La Fédération est ce principe.
L'une des caractéristiques d'une Fédération est, en effet, que chaque État membre décide souverainement de son modèle constitutionnel et de son système politique. Autant il me déplairait de voir l'organisation politique interne en République fédérale d'Allemagne décidée à l'échelon européen, autant il me déplairait de prescrire aux autres la façon dont ils doivent organiser leur propre pays. Comment pourrais-je songer à prôner, par exemple, pour le Royaume du Danemark, la République hellénique, le Royaume d'Espagne ou, un jour, pour la République de Hongrie une solution fédérale dont ils ne voudraient pas? Nous avons donc besoin d'une Constitution justement parce que nous ne voulons pas devenir un État unique.
Quelle fonction une Constitution remplit-elle pour une communauté politique? Celle d'une "grammaire de la liberté" et, surtout chez nous en Europe, d'une "grammaire de la solidarité". C'est au moyen de cette Constitution que le peuple, souverain, définit les valeurs qui l'engagent, les domaines dans lesquels il délègue des pouvoirs et ceux à qui il les délègue, et comment il veut organiser et limiter ces pouvoirs. Pour finir, une Constitution réglemente qui est compétent pour quoi. Tels sont les éléments qui forment la base de la Constitution d'une Fédération européenne des États-nations.
Cette Constitution devrait comprendre trois parties:
La Charte des droits fondamentaux proclamée lors du Sommet de Nice devrait en constituer la première partie. Elle devra engager l'action des institutions européennes et les États membres dans les domaines dans lesquels ils mettent en oeuvre le droit européen. Les catalogues des droits fondamentaux des États membres et la Convention européenne des droits de l'homme n'en seront pas affectés.
La deuxième partie de la Constitution européenne doit délimiter avec la clarté requise les compétences entre les États membres, d'une part, et l'Union européenne, d'autre part. Elle détermine ainsi pour une part essentielle les rapports entre les États membres et la Fédération.
Dans ce contexte, notre grand objectif devrait être d'ancrer plus largement le principe de subsidiarité: ne devraient faire l'objet de décisions au niveau européen que les questions qui ne peuvent être mieux résolues par les États membres. Voilà quel doit être notre fil conducteur!
Tout ce qui n'est pas explicitement inscrit dans la Constitution comme étant placé sous la compétence européenne reste donc soumis à la compétence nationale. Une autre mesure me paraît digne d'être envisagée afin de faire face à la peur d'une centralisation sournoise en Europe, je veux parler de la définition explicite de compétences réservées aux États membres. Permettez-moi de citer deux exemples: il doit être possible aux États membres, également dans le cadre d'une politique sociale européenne, de suivre leur propre voie en matière d'assurance-vieillesse ou, dans le cadre de la politique de l'environnement, de promouvoir les énergies renouvelables. Cela dit, je sais bien entendu que même la délimitation des pouvoirs la plus parfaite ne permettra pas d'éviter les conflits à l'avenir.
Tout comme le Premier ministre Jean-Claude Juncker et beaucoup d'autres Européens, je pense que nous ne devrions pas arrêter ce que l'Union ne sera jamais autorisée à faire. La Constitution doit prévoir la possibilité pour les membres de la Fédération de décider à l'unanimité de régler autrement les compétences.
Outre la Charte des droits fondamentaux et le règlement des compétences, la Constitution devrait fixer dans une troisième partie la future configuration des institutions européennes.
Je parlais tout à l'heure du malaise de nombreux citoyens qui font l'expérience ou qui ont l'impression qu'ils ont trop peu d'influence sur la rapidité, la direction et la destination finale du train de l'unification européenne. Ils y voient une violation de leurs droits démocratiques. C'est pourquoi nous devons placer la question de la légitimation démocratique de l'Europe au centre de ce débat.
Le Parlement et le Conseil des ministres devraient, à mon avis, devenir un véritable parlement bicaméral.
Le Conseil des ministres deviendrait une chambre des États dans laquelle chaque pays, représenté par son gouvernement, voterait. Cette chambre serait le garant de la souveraineté des États-nations.
Le Parlement européen, c'est-à-dire vous, Mesdames et Messieurs les Députés, deviendrait, lui, la chambre des citoyens. Ces deux chambres prendraient les décisions sur un pied d'égalité dans tous les domaines dans lesquels le droit serait établi.
Un grand nombre de critiques concernant l'Europe sont dirigées contre la Commission, ce à juste titre parfois, mais souvent aussi parce qu'il faut tout simplement trouver un bouc émissaire. Presque tous les gouvernements nationaux ont tendance, lorsque le vent tourne dans leur pays, à cataloguer d'excès de "furie régulatrice" européenne les décisions qu'ils ont eux-mêmes prises à l'échelon européen. C'est une tendance que je connais et que vous n'ignorez sans doute pas vous-mêmes.
Cela ne modifie pourtant en rien la critique justifiée selon laquelle la Commission, vu son importance, manque de légitimation démocratique pour effectuer son travail. Nous devons y remédier. Il existe, vous le savez, pour cela deux modèles:
soit le Président de la Commission est élu directement par le peuple,
soit il est élu par les deux chambres du Parlement.
Je suis favorable, en ce qui me concerne, au modèle parlementaire qui prévoit que la Commission s'appuie sur une majorité parlementaire. Mais quelle que soit la méthode choisie dans une Constitution, il n'en demeure pas moins vrai qu'un Parlement ainsi renforcé et une Commission jouissant d'une plus large légitimation démocratique peuvent donner de nouvelles impulsions décisives à l'idée européenne:
Les citoyens européens s'intéresseront ainsi davantage à ce qui se passe à Bruxelles, à Strasbourg et à Luxembourg, et ils s'y identifieront davantage même quand ils ne seront pas d'accord avec certaines décisions.
Un parlement renforcé contribuerait également, j'en suis persuadé, à ce que les partis n'aient pas seulement un nom européen mais se comportent aussi de cette manière.
La réforme des institutions européennes concourrait également à la naissance d'une opinion publique européenne plus large. Nous en avons besoin. En effet, il existe dès aujourd'hui des sujets qui, partout en Europe, préoccupent les populations: songez à l'euro, à sa stabilité intérieure et à sa valeur extérieure; songez à la paix dans notre voisinage, au désir de se nourrir sainement ou aux règles s'appliquant au transfert de footballeurs à l'intérieur de l'Europe.
Il nous faut également veiller dans le débat constitutionnel à ce que la Commission demeure l'avocat de l'intérêt communautaire. Ce point d'ancrage du processus d'unification européenne qu'est le droit d'initiative de la Commission doit perdurer. Les débats auxquels nous avons assisté ces derniers mois ont en effet montré que la méthode intergouvernementale avait atteint les limites de sa capacité. Et nous n'en sommes encore qu'à l'Europe des Quinze!
La politique, nous le savons tous, ne repose pas seulement sur les bons objectifs mais aussi sur la meilleure façon de les atteindre. À quoi doit donc ressembler la voie vers une Constitution européenne, le "processus du devenir" de l'Europe, comme on le dit si justement?
Le débat sur l'avenir de l'Europe devrait être mené plus largement que dans le cadre d'une Conférence intergouvernementale de type classique.
En 1999, quand a été créée la "convention" chargée de préparer la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, nombreux étaient les esprits sceptiques. Et pourtant, vous serez sûrement d'accord avec moi pour dire qu'au cours des dernières années, aucun autre organe européen ou presque n'a fait de meilleur travail que cette convention, un travail exemplaire à mes yeux.
Nous devrions donc discuter de l'avenir de l'Europe au sein d'un organe largement composé, dans lequel outre les représentants des gouvernements, les députés des parlements nationaux et, bien entendu, du Parlement européen devront jouer un rôle important. Cet organe aurait pour mission de préparer le mieux possible les décisions à prendre.
Nous devrions nous appliquer avec le maximum de soins et d'efforts à éviter que ce débat sur l'avenir de l'Europe ne se fasse seulement entre experts. Nous devons y associer tous les citoyens intéressés. Tout comme mon homologue italien, le Président Azeglio Ciampi, et beaucoup d'autres, je pense que les citoyens des pays candidats à l'adhésion doivent eux aussi participer à ce débat car la future Constitution européenne sera demain également la leur.
Mesdames, Messieurs, faites usage de vos droits en tant que députés librement élus! Servez-vous des possibilités dont vous disposez pour faire avancer l'Europe! Vous avez plus d'influence que beaucoup ne le croient. Contribuez à faire de l'Europe une réalité concrète pour les citoyens de nos pays ! Vous avez déjà obtenu de nombreux résultats. Poursuivez dans cette voie ! Pour cela vous pouvez compter sur moi."