L’idée de démocratie directe revient avec insistance dans le débat public, notamment quand il s’agit de l’Europe. Il n’est pas inutile de s’y attarder, dans un but de clarification.
La science politique distingue la démocratie représentative, la démocratie participative et la démocratie directe. Celle-ci est réputée avoir eu lieu sur l’agora d’Athènes au Ve siècle av. J.-C., rassemblant ceux qui avaient la chance d’être citoyens. Lors du renversement de la légitimité politique qui s’est opéré en Occident à partir du XVIIIe siècle, la souveraineté populaire trouvait, a priori, son expression parfaite dans la démocratie directe, comme le pensaient Rousseau et ceux qui se méfiaient de toute délégation de pouvoirs à des intermédiaires. Pour des raisons pratiques évidentes, il fut convenu que l’expression de la volonté du peuple se traduirait par l’élection de représentants et par leurs travaux législatifs. Dans les démocraties libérales, le combat politique se déplaça vers les Parlements, tout en portant sur leur légitimité, jusqu’à l’obtention du suffrage universel.
Le concept de démocratie participative apparut bien plus tardivement. Il traduisait la volonté de faire participer les citoyens aux orientations politiques, entre les scrutins, impliquant diverses associations et organisations, identifiées sous le terme vague de « société civile ». La concertation sociale était un rendez-vous important. La mise sur pied de panels citoyens, l’organisation de grands débats thématiques et la création d’assemblées consultatives de citoyens tirés au sort constituent des exemples récents de démocratie participative.
Le traité sur l’Union européenne ne connaît que la démocratie représentative, tout en reconnaissant le droit de tout citoyen de participer à la vie démocratique de l’Union. La représentation est organisée sur une double base, celle des citoyens à travers le Parlement européen et celle des États membres à travers le Conseil européen et le Conseil de l’UE (art. 10 TUE). Le traité constitutionnel consacrait un article spécifique aux ‘principes de la démocratie participative’ (art. I-47). Son contenu est repris à l’article 11 TUE, mais, à Lisbonne, le titre est passé à la trappe. Le rôle de la société civile est reconnu et l’initiative citoyenne européenne s’inscrit dans ce cadre (EUROPE 12159). L’article confirme aussi ce que la Commission pratiquait déjà de longue date : de larges consultations, avant d’user de son droit d’initiative. On l’oublie trop souvent : le traité constitutionnel lui-même était le fruit d’un processus largement participatif, tranchant avec les méthodes antérieures et ultérieures, adoptées pour l’élaboration des traités.
Aucun traité de l’UE n’évoque la démocratie directe. L’expression « élection directe » du Parlement européen a été employée en son temps pour marquer la rupture avec l’élection des députés au second degré, pratiquée jusqu’en 1979. Sans ambiguïté, les élections européennes procèdent donc de la démocratie représentative.
L’organisation d’un référendum est une occasion de démocratie directe. Il permet aux citoyens de se prononcer sans intermédiaire, sur un enjeu politique. L’égalité des suffrages est respectée, ce qui n’est pas le cas lors des élections européennes (EUROPE 12186). Or, l’Union européenne est hautement concernée ! Pourquoi donc ? Parce que, depuis 1972, 46 référendums ont été organisés à son propos : 46, contre 8 élections du PE. Pour des raisons constitutionnelles, de tels référendums furent impossibles dans 6 pays seulement : Allemagne, Belgique, Bulgarie, Chypre, Italie et Portugal. Une nette majorité de peuples a donc été concernée.
On dénombre 20 référendums sur l’entrée d’un pays dans l’UE, auprès de sa propre population ; le résultat a été invariablement positif (parfois avec de très fortes majorités), sauf en Norvège, où le ‘non’ l’emporta à deux reprises (1972 et 1994). Le seul référendum sur l’entrée d’autres pays (premier élargissement) fut organisé en 1972 en France (68,3 % oui). Deux référendums de sortie de l’UE ont eu lieu : Groenland (53 % oui) et Royaume-Uni (51,89 % oui).
Quant aux ratifications de traités autres que d’adhésion, elles furent l’objet de 17 référendums : 4 au Danemark, 8 en Irlande, 2 en France, 1 aux Pays-Bas, au Luxembourg et en Espagne. Le Danemark se prononça deux fois sur le traité de Maastricht et l’Irlande deux fois sur celui d’Amsterdam et deux fois aussi sur celui de Lisbonne (EUROPE 9991). Le traité constitutionnel a été approuvé par les Espagnols (EUROPE 8893) et les Luxembourgeois (EUROPE 8988), mais rejeté par les Français (EUROPE 8957) et les Néerlandais (EUROPE 8960). Seuls les Irlandais ont été appelés à voter sur le traité budgétaire européen, en 2012.
Deux peuples ont été invités à se prononcer sur l’adhésion à l’euro : le résultat fut négatif tant au Danemark (2000) qu’en Suède (2003). Une telle consultation n’était plus possible chez les nouveaux adhérents, à partir de 2004, vu qu’en signant leur traité d’adhésion, ils s’engageaient à adopter la monnaie unique. Enfin, 4 autres référendums avaient chacun un objet très spécifique : adhésion à la juridiction unifiée du brevet (Danemark, 2014), projet d’accord soumis par la ‘troïka’ dans le cadre de la crise de la dette publique (Grèce, 2015), accord d’association UE/Ukraine (Pays-Bas, 2016) et relocalisation des migrants (Hongrie, 2016, résultat invalidé).
Ce rappel nous oblige à ce constat : une majorité de peuples de l’UE a usé de la démocratie directe, plusieurs fois dans certains cas, à propos de l’Union elle-même. Évidemment, cela se déroulait invariablement dans un cadre national (le référendum à l’échelle européenne n’existant pas) et à l’initiative des gouvernements nationaux. Ces votes ont pu constituer des occasions d’exprimer un rejet, soit de l’appartenance à l’UE (Groenland, Brexit), soit d’une modification des traités, soit sur l’entrée dans la zone euro, etc., mais, sauf le cas norvégien, jamais sur une adhésion à l’UE.
Depuis 2005, si l’on excepte le cas irlandais relatif au traité de Lisbonne (premier vote négatif, second vote positif), 4 référendums ont été favorables à l’Union européenne (Espagne, Luxembourg, Danemark, Irlande), mais 6 ont été perdus (France, Pays-Bas, Grèce, Pays-Bas, Royaume-Uni, Hongrie), plus de la moitié de ceux-ci étant d’importance majeure. Il n’en faut pas plus pour que, désormais, les hautes sphères de l’UE redoutent définitivement les exercices référendaires. Ceci est aussi un frein à toute velléité de négocier un nouveau traité, dès lors que certaines ratifications devraient s’effectuer par vote populaire ; une forte pression se manifesterait d’ailleurs en France, où subsiste le sentiment que la ratification du traité de Lisbonne par voie parlementaire était contraire à la ‘vox populi’ exprimée en 2005 (EUROPE 9598).
Que l’Europe craigne la sentence des peuples est un argument surexploité par les partis qui lui sont hostiles, comme on pourra encore le constater durant la campagne pour les élections européennes. Celles-ci, dans la bouche de leaders nationalistes, devraient être, faute de mieux, un véritable ‘référendum’ pour ou contre l’UE, pour ou contre les pouvoirs en place. Dans le même temps, les institutions de l’Union, spécialement la Commission et le Parlement, se démènent pour se reconnecter avec les citoyens de base, notamment par des projets supposés leur plaire (limitation des migrations, Erasmus pour tous, Corps européen de solidarité, Discover EU, fin du changement d’heure, etc.) - à défaut de pouvoir les consulter directement.
Pour compliquer le tout, l’ère numérique dans laquelle nous sommes entrés favorise l’expression directe des citoyens. Il ne s’agit pas seulement des discussions, dignes ou lamentables, qui fleurissent sur Facebook, mais de votes quotidiens. Les sites Internet des journaux organisent des mini-référendums sur des questions d’actualité, les internautes votent et sont immédiatement informés du résultat. Telle prise de position ou information sur les réseaux sociaux entraîne une cascade de réactions, positives ou négatives, fruits d’un simple clic : qu’est-ce qu’un ‘like’, sinon un vote ?
Les grandes émissions politiques de radio-télévision sont des occasions d’avis citoyens diffusés séance tenante ; elles se terminent par un sondage express vérifiant si les orateurs invités furent convaincants. Le corps social tout entier devient imprégné de cette ‘démocratie de l’immédiat’, excité de se trouver ‘en direct’ sur la nouvelle agora, tandis que la classe politique est réputée prisonnière de ses méthodes traditionnelles. Il n’est donc pas surprenant qu’un mouvement important comme celui des ‘gilets jaunes’ en France en ait appelé à la démocratie directe et que les pratiques suisses de votations récurrentes aient fait l’objet d’un regain d’intérêt. Le refus officiel de démocratie directe nourrit le complotisme, puisqu’il revient à autoriser les élites politiques et économiques, vivant en symbiose, à poursuivre leur action occulte et malfaisante, sur le dos des classes populaires.
Contrairement aux partis politiques classiques, les forces populistes ont très bien compris ce phénomène. Il n’est pas fortuit qu’au Parlement européen, le groupe politique ‘Europe de la liberté et de la démocratie directe’ soit constitué d’eurosceptiques durs (dont le célèbre UKIP de Nigel Farage) favorables à l’utilisation maximale du référendum. (À suivre)
Renaud Denuit