Bruxelles, 30/10/2009 (Agence Europe) - Au prix d'âpres discussions financières relevant de la « cuisine interne » à l'UE et grâce à la volonté farouche du président en exercice Fredrik Reinfeldt, le Conseil européen a finalement réussi, vendredi 30 octobre à Bruxelles, à finaliser le mandat de négociation de l'UE pour la conférence onusienne de Copenhague où doit être conclu dans six semaines un accord climatique mondial sur l'après-2012 (COP15, 7-18 décembre). Avalisant les orientations de leurs ministres de l'Environnement et des Finances, les chefs d'État et de gouvernement des 27 ont confirmé sans équivoque leur niveau d'ambition et leurs objectifs pour tous les volets des négociations: - réduction des émissions de gaz à effet de serre par groupe de pays ; - mécanismes de financement international de la lutte mondiale contre le changement climatique et montant de l'aide requise pour les pays en développement (100 milliards d'euros par an d'ici à 2020, dont 22 à 50 milliards de financement public) ; - contribution des transports maritimes et du transport aérien à la lutte contre le réchauffement ; - règles de comptabilisation de la déforestation et du changement d'affection des sols ; - renforcement des capacités et transferts de technologies dans les pays en développement ; - règles de gouvernance mondiale.
Les dirigeants de l'UE ont également réitéré leur détermination à contribuer à la conclusion d'un accord ambitieux, en assumant leur « juste part » du financement requis, pour peu que les autres parties du monde en fassent autant. Mais ils ont échoué, une fois de plus, à chiffrer la répartition interne du fardeau financier pour la contribution de chaque État membre à l'aide aux pays en développement pour appuyer leurs efforts d'adaptation et d'atténuation, avant le 1er janvier 2013, date d'entrée en vigueur du futur Traité mondial, et à l'horizon 2020. L'honneur est sauf toutefois car la formule trouvée - la création d'un groupe de travail à ce sujet, dont les travaux devront être approuvés par consensus au plus haut niveau, sans préciser la date à laquelle il devra rendre ses conclusions - permet à l'UE d'éviter de faire état, sur la scène internationale, de la poursuite de marchandages internes.
« Il faut des chiffres », n'avait cessé de marteler le président de la Commission, José Manuel Barroso, pendant les travaux des 27. Le Premier ministre suédois et président du Conseil européen, Fredrik Reinfeldt, avait, quant à lui, rappelé sans relâche aux 27 que l'UE jouait « sa crédibilité ». Un accord sur les chiffres est « crucial car nous risquons une réelle impasse dans les négociations ».
L'opposition forte de deux groupes de pays dont les intérêts et les points de vue étaient difficilement conciliables a pu être surmontée, à l'issue d'un ultime compromis. D'un côté, les neuf pays d'Europe centrale et orientale tenaient à connaître précisément « bien avant Copenhague » qui paiera quoi, et voir ainsi honorer l'engagement pris par le Conseil européen de mars 2009. Ils redoutaient à la fois d'avoir trop à payer sur la base de leur contribution aux émissions de CO2 et de devoir renoncer à l'acquis de leurs surplus « d'air chaud », ces droits à polluer (unités de quantité attribuée, UQA) non-utilisés qui leur ont été conférés au titre du Protocole de Kyoto et qu'ils comptent bien pouvoir continuer à revendre sur le marché du carbone au-delà de 2012 pour bénéficier de cette manne financière. À défaut de connaître combien exactement ils paieront, l'assurance leur a été donnée que leurs préoccupations liées à leur capacité de payer seront prises en compte au sein du groupe de travail, et que le traitement réservé aux UQA dans l'accord de Copenhague pour la période post-2012 traitera sur un même pied les États membres de l'UE et les pays tiers (comme la Russie et l'Ukraine, qui détiennent la majeure partie de ces permis de polluer négociables). Tous ces pays d'Europe centrale et orientale avaient encore beaucoup plus à perdre s'ils devaient renoncer à encaisser les recettes de ces permis au-delà de 2012, que si leur faible capacité contributive n'était pas prise en compte. La porte reste ouverte à la préservation de leur acquis, même si le Conseil européen reconnaît que la question des surplus susceptibles de s'accroître doit être traitée de manière à ne pas affecter l'intégrité environnementale de l'accord de Copenhague.
De l'autre côté, l'Allemagne l'Italie et la France refusaient, pour des raisons tactiques, de se lier les mains avant Copenhague quand les autres parties aux négociations (en particulier les États-Unis, la Chine et l'Inde) n'ont pas abattu la moindre carte. Ils ont également obtenu satisfaction. Le Conseil extraordinaire qui aura lieu entre le 12 et le 18 novembre, et le Conseil européen des 10 et 11 décembre, fourniront des opportunités pour progresser vers un consensus sur une répartition chiffrée des efforts, à la veille cette fois de la conférence de Copenhague, voire au-delà comme certains de ces États membres l'ont souligné devant la presse.
Fredrik Reinfeldt, n'a pas caché sa joie à l'issue des travaux. « Nous avons maintenant une position très forte de négociation. Le compte à rebours a commencé. L'UE continuera à être chef de file dans les négociations et un modèle pour les autres », a-t-il déclaré à la presse en citant notamment l'objectif de maintenir la hausse moyenne de la température à 2 degrés Celsius, les transferts de technologies, les objectifs de réduction des émissions de 30% à moyen terme et de 80-95% à long terme pour les pays industrialisés. « Nous sommes également parvenus à un accord financier sur les coûts d'atténuation et d'adaptation dans les pays en développement », a-t-il ajouté en citant les 100 milliards d'euros et la fourchette de 5 à 7 milliards d'euros pour 2010-2012 qu'il faut « absolument prévoir » pour couvrir les besoins immédiats des pays pauvres. Fredrik Reinfeldt a concédé que la contribution à cette aide de démarrage s'effectuerait de manière « volontaire ». Encore faut-il que les autres parties en fassent autant. « Nous allons rencontrer M. Obama. Mais il y a aussi le Japon, l'Australie et le Canada. Nous verrons si nous réussirons à rassembler les pièces du puzzle », a-t-il ajouté.
Heureux de ce dénouement, le président de la Commission, José Manuel Barroso, a parlé d'une « percée » sur le dossier climat. « Nous pouvons regarder les autres dans les yeux et dire nous sommes à la hauteur. Nous avons un mandat. C'était fondamental pour que l'UE conserve son rôle de chef de file. Nous avons un message sans ambiguïté que nous voulons relayer aux États-Unis et en Chine ». Mais, a-t-il averti, « ce n'est pas un chèque en blanc. Nous agirons si les autres agissent aussi ». En clair, l'UE mettra un chèque sur la table en temps opportun, mais « il faudra être judicieux » quant à l'utilisation des fonds dans les pays en développement, a expliqué en substance M. Barroso. Et d'assurer que « le mécanisme de compensation tiendra compte des capacités de payer des États membres les moins prospères afin que le dossier soit définitivement ficelé lorsqu'un accord sera conclu à Copenhague ».
Les modalités du partage entre États membres de la contribution de l'UE restent à déterminer
Jeudi soir, les discussions avaient tourné court, aucun accord n'ayant pu être trouvé sur les propositions de la Présidence suédoise visant à régler la délicate question du financement pour les pays en développement. Qu'il s'agisse de ceux désirant afficher les ambitions de l'UE par un chiffrage de sa contribution, de ceux espérant clarifier les modalités de la répartition de la charge en interne ou de ceux préférant attendre afin de conserver une plus grande marge de manœuvre dans les négociations à Copenhague, chaque délégation avait réitéré sa position lors d'un seul tour de table. Le résultat auquel sont finalement parvenus les dirigeants des Vingt-sept vendredi ménage ces différents points de vue. Si la cohérence entre la clé de répartition au plan international et celle qui sera appliquée par l'UE est préservée, la pondération des deux critères retenus (niveaux d'émission et capacité à payer) pourra être aménagée en interne pour soulager les États membres les moins prospères. Reste que les modalités de cet ajustement ne sont toujours pas établies.
Tous les pays, excepté les moins développés, devraient contribuer au financement public international selon une clé de répartition globale et mondiale basée sur la responsabilité des émissions et le PIB (la capacité de payer), « un poids considérable étant attribué aux niveaux d'émission », soulignent les conclusions du Conseil européen. Le poids attribué aux émissions dans la clé de répartition devrait augmenter avec le temps et l'UE et les États membres sont prêts à assumer la part du financement public international qui leur serait équitablement assignée, ajoute le texte. Cette pondération des deux critères, qui permettrait de minimiser la contribution de l'UE au plan mondial, risquerait toutefois, si elle était appliqué telle quelle en interne, de faire peser une charge importante sur les pays les moins riches.
Pour tenter de rassurer ceux qui craignent de devoir contribuer de manière disproportionnée à l'enveloppe européenne (Pologne en tête, mais aussi Bulgarie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie et République tchèque), la question du partage entre États membres a été traitée dans un document séparé des conclusions du Conseil européen. Sur base d'une proposition de la Présidence suédoise, ce document qui prendra normalement la forme d'une lettre du secrétariat général du Conseil a été finalisé à l'issue d'une entrevue à plusieurs (Allemagne, France, Hongrie, Pologne, Roumanie, Royaume-Uni et Présidence suédoise). Intitulé « proposition de la présidence concernant un accord sur la répartition interne des efforts », il précise d'emblée que le Conseil européen a décidé que les contributions de l'UE et des États membres devraient s'articuler selon des modalités efficaces, équitables et arrêtées d'un commun accord au niveau interne. Si les contributions de l'UE et de ses États membres devraient être fondées sur une clé de répartition globale et mondiale, le Conseil européen est convenu que dans le cas des États membres les moins prospères, un mécanisme d'ajustement interne qui tienne pleinement compte de la capacité contributive, sera établi. Dans l'impossibilité de préciser les modalités de la compensation à ce stade, un groupe de travail spécifique a été institué pour faire des propositions, qui ne sont toutefois pas attendues avant la conférence de Copenhague. Ces propositions seront approuvées par consensus par le Conseil européen, précise le document.
Concernant le financement public international à mise en œuvre rapide, le texte des conclusions prend acte de la fourchette de la Commission européenne qui évalue le besoin global entre 5 et 7 milliards d'euros par an entre 2010 et 2012, mais il précise aussitôt que le chiffre final ne pourra être fixé qu'en fonction des progrès faits à Copenhague. Prudents, l'UE et les États membres se disent alors prêts à assumer leur part de ces coûts, pour autant que les autres acteurs clés soient disposés à faire des efforts comparables.
Étant donné les difficultés budgétaires particulières que rencontrent certains États membres (la Lettonie tout particulièrement), la répartition en interne de ces financements immédiats a aussi nécessité un aménagement conséquent. Le document séparé de la présidence prévoit ainsi que « l'UE et les États membres qui le peuvent, en fonction de leur situation économique et financière respective, assumeront leur part du financement à mise en œuvre rapide, ces parts combinées représentant la contribution de l'UE ».
Angela Merkel a parlé d'un « très bon résultat à la hauteur du rôle de leadership de l'UE à Copenhague ». Mais, selon elle, il faut être réaliste: on n'aura pas à Copenhague d'accord définitif post-Kyoto mais un accord sur un cadre politique avec un engagement clair en faveur des 2 ° Celsius, un accord qui soit juridiquement contraignant et qui contienne des objectifs ambitieux de réduction des émissions pour les pays industrialisés et des mesures appropriées en faveur des pays en développement.
« Aujourd'hui, il y a une disponibilité très forte pour aider financièrement les pays en développement », a-t-elle affirmé en citant « 100 milliards d'euros par an d'ici à 2020 dont 22 à 50 milliards de fonds publics, dont un tiers pour l'Europe » et les 5-7 milliards d'euros de démarrage sur trois ans « qui pourraient aller jusqu'à 8 milliards ».
Mais pas question, pour la chancelière allemande, que l'UE avance seule à chiffres découverts. « Le chiffre global ne sera mis sur la table qu'à Copenhague car il dépendra de ce que les autres seront prêts à mettre sur la table. Ca peut être moins, mais aussi plus. Il faut rester flexible. En tout cas, nous voulons assumer notre juste part ».
Pourquoi donc ne pas donner de chiffres aujourd'hui pour entraîner les autres dans son sillage ? « Parce que dans le monde entier personne d'autres que l'UE ne s'engage sur une réduction unilatérale de 20% de ses émissions [à l'horizon 2020] et que personne ne cite les 100 milliards dont 22-50 milliards de fonds publics », répond la Chancelière.
Mme Merkel a regretté que le débat se soit trop focalisé sur l'aspect financement. « Avec le mandat d'aujourd'hui, il est clair que nous voulons un engagement juridiquement contraignant post-2012 » a-t-elle souligné. Quant au partage du fardeau financier entre les 27, nul doute, pour la chancelière, que « la formule magique sur laquelle le groupe de travail se penchera et qui doit être adoptée par consensus » le sera « après Copenhague ». C'est une question de stratégie.
Saluant l'accord, le Premier ministre belge, Herman van Rompuy, a coupé court à toute critique concernant le report de toute décision européenne sur le partage interne du fardeau financier en déclarant « Il ne faut pas trop se précipiter. Pas à pas on avance plus loin. On tiendra compte du niveau de la prospérité des pays pour répartir les efforts ». À ses yeux, « l'accord obtenu est parfaitement défendable. On a nos objectifs » car on est prêt à mettre des moyens financiers importants sous réserve que les autres fassent des efforts.
Le mécanisme exact fera l'objet de conclusions du groupe de travail qui, selon lui, seront rendues « vraisemblablement après Copenhague ». Son compatriote et ministre des Affaires étrangères, Yves Leterme, a reconnu que le consensus avait pu être trouvé à condition que le traitement futur des surplus d'UQA ne soit pas discriminatoire. « C'est en mettant l'accent sur cette conditionnalité que nous les avons vraiment convaincus d'accepter des objectifs chiffrés », a-t-il souligné à propos de la coalition des 9 pays d'Europe centrale et orientale.
Pour Jan Peter Balkenende, le Premier ministre néerlandais, le Conseil européen est parvenu à « un résultat excellent » car « l'Europe veut montrer qu'elle remplit pleinement son rôle pour Copenhague, et les États membres sont derrière l'Europe ». Il a notamment cité l'avancée que représentent les objectifs ambitieux à long terme que vise l'UE pour le groupe des pays industrialisés (une réduction de 80 à 95% des émissions à l'horizon 2050 par rapport à 1990). « Il faut aider les pays en développement. Toutes les parties du monde doivent partager l'effort. Nous avons travaillé pour que Copenhague soit vraiment un succès », a-t-il martelé.
José Socrates, le Premier ministre Portugais, a qualifié de « bonne nouvelle pour le monde » ce qu'il juge être un « bon accord » car il permettra à l'UE de conserver sa position de leadership à Copenhague.
Le président français, Nicolas Sarkozy, a rappelé que l'Union européenne s'est engagée à passer d'une réduction unilatérale de 20% des ses émissions par rapport à 1990 qui pourra être porté à 30% « si les autres régions y vont ». Selon lui, l'un des mérites de la position européenne est que ce passage est explicite. Or, « il n'y a pas une région du monde qui soit aussi précise sur les objectifs à Copenhague ». Le président de la république française s'est félicité de la décision de créer, au sein de l'UE, un groupe de travail « pour tenir compte des capacités financières de chacun ».
Sur la base d'une demande de la France, de l'Autriche, du Royaume-Uni et de l'Allemagne, la Commission va se saisir de la question des financements innovants, comme la taxe sur les mouvements spéculatifs, a déclaré M. Sarkozy. Et d'ajouter « avec Mme Merkel et nos amis brésiliens nous allons prendre des initiatives pour mettre un papier sur la table pour constituer un axe avec le Brésil, le Mexique, les pays pauvres et nous ». Parmi les pays pauvres, cette alliance vise en particulier les pays africains, a précisé le président français.
Au nom de la Pologne, le Premier ministre Donald Tusk a affirmé qu'après l'accord trouvé son pays est prêt à s'engager « d'une manière encore plus déterminée » dans la lutte contre le changement climatique. D'après lui, le compromis permet de prendre en compte la « vraie capacité contributive » des États membres. « Les États économiquement plus faibles paieront moins, mais grâce à cela ils participeront véritablement » au processus, a-t-il constaté. « Je ne vais pas faire de cette décision un 'yes, yes, yes' » polonais, a observé le Premier ministre de Pologne. Il s'est félicité toutefois que le compromis trouvé permette d'élaborer le mécanisme qui permettra d'éviter qu'un « État pauvre paie deux fois ».
« Si nous payons selon le PIB, la part du pays reviendra à cinq millions par an, tandis que selon les émissions, ce serait 38 millions », a fait observer un diplomate bulgare cité par le quotidien Trud.
Par souci tactique, alors qu'au dernier Conseil ECOFIN, la Pologne était celle qui était montée au front au nom du groupe des 9, c'est la Hongrie qui, au cours de ce Conseil européen, a mené la fronde. Une manière de montrer à tous que les intérêts des neuf étaient bien les mêmes.
Les conclusions du Conseil européen formalisant le mandat de négociation de l'UE arrivent à point nommé pour le sommet UE/États-Unis du 3 novembre et pour la prochaine et ultime session formelle de négociations onusiennes avant Copenhague qui se tiendra à Barcelone, du 2 au 6 novembre. (A.N./A.B./H.B./A.By./O.J./C.D./ B.C./G.B.)