La signification du service diplomatique européen en gestation explique et justifie les discussions, les polémiques et les prises de position, en partie divergentes, qui entourent sa naissance, car il représente l'instrument par lequel la politique étrangère commune de l'UE se concrétisera progressivement. Les orientations que les chefs d'État ou de gouvernement retiendront en fin de semaine vont dessiner le profil de cet instrument et en déterminer le fonctionnement, à l'intention du futur Haut représentant/vice-président de la Commission européenne qui sera chargé de le gérer. Le Conseil européen tiendra compte aussi bien des positions de la Commission européenne (le statut du nouveau service devra ensuite être défini en accord avec elle) que du Parlement européen (en raison de ses pouvoirs budgétaires et de son rôle dans la nomination de la Commission). Bien des aspects sont à considérer, et cette rubrique s'est efforcée de les évoquer la semaine dernière et au début de celle-ci. Voici quelques remarques générales supplémentaires.
Les décisions attendues ne concernent pas le contenu de la politique étrangère européenne. C'est une évidence ; pourtant, quelques voix au sein du Parlement européen ont réclamé la définition d'objectifs et de critères. Or, le chemin dans cette direction sera progressif et très lent. Pour le moment, l'UE n'est même pas unanime sur la reconnaissance de certains pays tiers (cas du Kosovo), sur l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Croatie, ou encore sur l'objectif des négociations en cours avec la Turquie, et ainsi de suite. Le rapporteur du PE, Elmar Brok, a reconnu que sur le plan opérationnel, la politique étrangère doit être menée par le pouvoir exécutif, au niveau national comme au niveau européen. L'objectif actuel est de définir le fonctionnement et la composition du SEAE (Service européen pour l'action extérieure). Le document de la Présidence destiné au Sommet, que le Conseil « Relations extérieures » vient de mettre au point, invite les chefs d'État ou de gouvernement à stipuler que le Haut représentant consultera régulièrement le Parlement sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PESD), et que des contacts étroits permanents devront être établis avec le PE par le personnel du SEAE. C'est clair, et c'est un progrès considérable par rapport à la situation actuelle où le PE n'a presque pas de pouvoirs en ces matières.
Le SEAE sera l'instrument permettant de définir, au cours des années, les positions communes et les initiatives à prendre par l'UE. Au sein du Parlement lui-même, cet objectif n'est pas partagé par tous ; certains parlementaires, notamment britanniques, ont réclamé le maintien des autonomies nationales en politique étrangère. Mais c'est le ministre britannique David Miliband qui vient de prendre position en faveur d'une « politique étrangère forte » de l'UE qui permettrait à l'Europe d'être acteur et non spectateur dans le monde (voir notre bulletin d'hier).
Il ne faudrait jamais oublier qu'en définitive, le contenu de la politique étrangère de l'UE est déterminé par les citoyens chaque fois qu'ils votent, que ce soit au niveau national ou au niveau européen ; fixer ce contenu dans un texte serait donc non seulement impossible mais aussi anti-démocratique. Ces remarques clarifient les raisons qui m'amènent à considérer comme excessive (voir cette rubrique d'hier) la thèse d'un conflit radical entre les institutions composées de représentants des États membres (Conseil européen, Conseil des ministres) et les institutions structurellement supranationales (Commission, PE). Ne négligeons pas le fait que les gouvernements favorables au renforcement institutionnel de l'Union sont quand même majoritaires et que l'appui populaire aux forces eurosceptiques est en général très limité.
Les compétences budgétaires du PE seront respectées. Le document de la Présidence suédoise (présidence dont l'efficacité et l'équilibre sont admirables) semble tenir assez largement compte des exigences du Parlement. En particulier, ses compétences budgétaires seraient entièrement respectées même si le budget du SEAE serait séparé de celui de la Commission. De toute manière, le PE aura la faculté de contrôler de près la suite de la procédure, car il sera consulté sur le projet formel des statuts du SEAE et il pourra influencer aussi bien la nomination que l'action du Haut représentant qui sera, on le sait, vice-président de la Commission. Lors des auditions des futurs membres de la Commission, le PE demandera à ce vice-président de prendre position sur les revendications parlementaires avant de présenter son projet sur le SEAE.
L'évolution paraît donc globalement assez positive et elle devrait permettre d'accélérer les procédures qui permettront, dès que le Traité de Lisbonne sera en vigueur, de désigner le Haut représentant qui proposera formellement les statuts du SEAE, et de procéder ensuite à l'approbation de ce texte. (F.R.)