Relance ou blocage ? Ni l'un ni l'autre. Je ne crois pas à un résultat enthousiasmant du Conseil européen de cette semaine, mais je ne crois pas non plus à un échec retentissant qui provoquerait une rupture entre les Etats membres. La volonté de doter l'UE d'un nouveau traité sera affirmée, en laissant toutefois dans le brouillard certains de ses aspects, et la convocation d'une CIG (Conférence intergouvernementale) sera décidée avec l'indication qu'elle doit être brève, mais sans une échéance/couperet impérative. Personne ne se dira entièrement satisfait mais personne ne rejettera un compromis à première vue raisonnable, permettant aux participants au Sommet d'annoncer que l'UE sort de la crise. L'alternative serait un report de la convocation de la CIG, ou un échec aux conséquences imprévisibles.
Modération. Ce sont les chefs de gouvernement eux-mêmes, ou du moins la plupart d'entre eux, qui semblent pencher vers l'apaisement. Même à Varsovie, d'où provenaient les déclarations les plus enflammées et où le mot « veto » était prononcé, le ton est moins âpre. «La Pologne est prête au compromis», a déclaré le Premier ministre Jaroslaw Kaczynski, en ajoutant une évaluation enthousiaste de l'entrée de son pays dans l'Union: le bilan est «excellent», les exportations polonaises ont quasiment doublé, la croissance économique est élevée et l'opinion publique dans les campagnes (hier «farouchement opposée» à l'Europe) est maintenant tout à fait favorable. Dans plusieurs autres capitales, l'accent est mis sur le dépassement des divergences et sur le rapprochement des positions, en direction d'un «nouveau Traité simplifié». Ceci ne signifie pas que les divergences aient toutes été aplanies, loin de là ; elles sont encore nombreuses, et la Présidence allemande ne les cache pas. Mais au niveau le plus élevé la tendance est, je répète le terme, à l'apaisement.
L'exemple du vote majoritaire. Cette évolution globalement positive comporte le risque de compromis apparents ou boiteux qui cacheraient des conflits destinés à ressurgir plus tard, ou de concessions excessives qui compromettraient les résultats attendus. Dans la liste des questions soumises dimanche aux ministres des Affaires étrangères (voir la page suivante de ce bulletin), la Présidence allemande n'avait pas inclus les deux sujets politiquement les plus délicats, qui restent réservés aux chefs de gouvernement: extension de la règle majoritaire à de nouveaux domaines ; modalités des décisions majoritaires au sein du Conseil.
Sur ce dernier point, la presque totalité des Etats membres appuie la « double majorité » (55% des Etats membres, 65% de la population) inscrite dans le projet de Traité constitutionnel. La Pologne s'y oppose, mais elle ne demande pas que cette formule soit abandonnée cette semaine par le Sommet, mais que la question reste ouverte pour être discutée au sein de la Conférence intergouvernementale (CIG). Jaroslaw Kaczynski a dit: «Nous aimerions avoir plus de temps pour que la prochaine CIG puisse examiner certains sujets cruciaux comme le système de prise de décision. Entamons la discussion. La Pologne est prête au compromis.» Mais il a ajouté que la formule du projet constitutionnel « serait une capitulation. Or, une capitulation n'est pas un compromis.» Quelle est alors la situation ? Cette divergence s'aplanit ou elle subsiste telle quelle ? Pour la plupart des Etats membres, c'est justement la formule de la double majorité qui représente déjà un compromis, fruit de négociations difficiles au sein de la Convention.
Le coût d'un échec. La Pologne, et tous les Etats membres en général, sont invités à bien réfléchir. Un échec sur le nouveau Traité serait, selon le président de la Commission européenne, «une défaite pour ceux qui veulent une Europe de la solidarité et de la cohésion». Cette phrase générique de M. Barroso devient plus explicite ailleurs. Selon les chroniques, au sein du Bundestag, le chrétien-démocrate Andreas Schockenhoff a déclaré qu'en cas d'échec «l'Allemagne ne ferait pas de cadeaux au moment du réexamen des financements européens». Or, on sait que la Pologne est devenue le premier bénéficiaire de ces financements et qu'elle demande (à juste titre) la solidarité européenne dans le domaine de l'énergie. Or, la solidarité ne peut pas être à sens unique. Mais on sait en même temps qu'une Europe qui ne financerait plus l'agriculture et qui n'aurait pas une politique de cohésion (remplacée par quelques soutiens aux Etats membres moins favorisés) ne déplairait pas à Londres, ni à quelques autres capitales.
Les concessions acceptables. Les considérations qui précèdent expliquent pourquoi les attitudes conciliantes et la tendance à l'apaisement, tout en étant positives, comportent en même temps des risques. Une distinction existe entre les concessions qui (avec parfois quelques regrets) sont acceptables, et celles qui seraient dangereuses. Je placerais dans la première catégorie les orientations suivantes qui (après l'échange de vues au niveau ministériel) paraissent assez largement acquises, et notamment:
a) le principe d'un Traité simplifié qui ne vise pas à remplacer tous les Traités actuellement en vigueur par un texte unique ;
b) la renonciation aux termes «Constitution» et «constitutionnel» ainsi qu'aux symboles de l'Europe;
c) des références aux nouveaux objectifs de l'Union, notamment le changement climatique.
Les renonciations qui résultent des deux premiers points cités peuvent susciter des regrets et même une certaine amertume, mais elles sont inévitables. La France et les Pays-Bas doivent être en mesure de justifier, devant leur opinion publique, l'appui au nouveau Traité malgré les «non» référendaires, et le Royaume-Uni doit expliquer pourquoi il renonce au référendum (à moins que…). Leurs gouvernements ne peuvent le faire que si les aspects clairement constitutionnels sont supprimés.
Je n'ignore pas qu'un élément au moins de ces renonciations est contesté, aussi bien au niveau politique (une partie du Parlement européen, le président de la Convention) que par certains commentateurs: l'élément des symboles européens. J'ai déjà exprimé dans cette rubrique (bulletin n° 9432) l'opinion que leur importance ne réside pas dans leur insertion dans un texte que l'homme de la rue ne lit pas. Le drapeau de l'Europe, avec ses étoiles dans un ciel bleu, est devenu familier aux citoyens, on le voit aux fenêtres et aux balcons et dans les rues ; et l'ode finale de la 9ème symphonie de Beethoven est de plus en plus présente dans les manifestations européennes. S'ils sont éliminés du nouveau Traité, rien ne changera dans la réalité.
Les symboles sont-ils indispensables ? Valéry Giscard d'Estaing a réagi très vivement à l'hypothèse d'abandonner les symboles. Dans un texte adressé à tous les membres du Conseil européen, il a parlé de «propositions piteuses visant à supprimer les symboles européens, hymne, drapeau et devise ; elles seraient risibles si elles ne blessaient pas notre fierté encore fragile de nous sentir Européens». Parmi les commentaires, je citerai celui de Thomas Ferenczy: « Une communauté a besoin de symboles » (Le Monde du 14 juin). En plus de l'hymne, le drapeau et la devise cités par VGE, il rappelle le « préambule » du projet constitutionnel qui parle des « héritages culturels, religieux et humanistes» de l'Europe et qui semble lui aussi destiné à disparaître. Il commente: « le traité simplifié ne sera pas une Constitution, le ministre européen des Affaires étrangères ne portera pas le nom de ministre, la Charte des droits fondamentaux ne sera pas intégrée au texte, certains souhaitent même que la primauté du droit communautaire ne soit pas explicitement affirmée ». Et M. Ferenczy commente: « cela ne changera rien au fond », car les pouvoirs du chef de la diplomatie européenne seront les mêmes quel que soit son nom, la Charte des droits fait déjà partie des textes européens et la primauté du droit communautaire est reconnue par la Cour de justice. Et il conclut: «on ne touchera pas à l'essentiel mais on se gardera de l'écrire». Selon le parlementaire européen Johannes Voggenhuber, c'est plus grave car « un gouvernement qui veut se débarrasser d'un symbole, veut se débarrasser d'une idée ».
Mais si le choix se situe entre apparence et réalité, comment hésiter ? Si le contenu est sauvegardé, les symboles peuvent être laissés de côté. D'ailleurs, Valéry Giscard d'Estaing lui-même accepte la thèse du «Traité simplifié» à condition que « la simplification ne dissimule pas une manipulation » tendant à supprimer certaines avancées inscrites dans le projet qui porte son nom. Son titre est: « Traité simplifié, oui, mutilé, non ». La première partie du projet doit rester telle quelle ; c'est un «ensemble cohérent (…) on ne voit pas en quoi il pourrait être simplifié ». Ce qu'on peut simplifier, c'est la troisième partie, et c'est avec un malin plaisir que l'ancien président de la Convention rappelle que cette dernière « n'est pas l'œuvre de la Convention mais des gouvernements, qui sont ainsi appelés à corriger leur propre travail». Et il cite les innovations véritables qu'il avait obtenues, et qui ne doivent pas être touchées.
Le mandat pour la CIG est essentiel. En définitive, en admettant une volonté véritable de compromis, ce qui sera vraiment au centre des délibérations du Sommet sera la définition du mandat pour la CIG. Ce mandat devra être aussi précis et détaillé que possible, afin que cette Conférence intergouvernementale puisse se limiter, pour l'essentiel, à donner la forme appropriée à des choix politiques déjà définis par les « chefs d'Etat ou de gouvernement. La conduite de la CIG reviendra à la prochaine Présidence, c'est-à-dire au Portugal. Or, les autorités portugaises ont déjà indiqué qu'elles renonceraient à réunir la Conférence si le mandat n'est pas suffisamment clair et précis. Ce qui est compréhensible, car il ne serait pas possible de négocier en un semestre tous les aspects d'un nouveau Traité, en se fondant sur quelques orientations générales. Si des éléments fondamentaux demeurent ouverts, la discussion entre les chefs d'Etat ou de gouvernement devrait se poursuivre dans un Sommet supplémentaire, à convoquer d'urgence. Et on devrait alors considérer que les orientations actuelles prêchant l'apaisement et les compromis ne représentent qu'une façade, chacun se préparant à attribuer aux autres la responsabilité de l'échec éventuel.
(F.R.)