Mes commentaires de cette semaine à propos de la PESD n'abordaient pas l'essentiel. Descriptifs et didactiques, ils n'évoquaient pas ce qui motive les acteurs de la politique européenne de sécurité et de défense, ce qui a permis son essor et explique sa vitalité actuelle. Pourquoi l'Europe, après avoir été pendant des dizaines d'années un acteur économique mondial, a-t-elle senti le besoin de devenir aussi un acteur politique ? Pourquoi et comment les réticences qui avaient longtemps interdit d'avancer dans cette direction se sont estompées et tous les Etats membres ont reconnu, avec plus ou moins d'élan, l'exigence d'agir? Je fonderai en grande partie mes considérations sur le mince mais substantiel essai de Philippe de Schoutheete, cité dans mon commentaire précédent, qui se présente lui-même comme «Une autre lecture de la PESD».
La double motivation de Tony Blair. L'ouverture britannique à une défense commune faisait partie du dessein politique de Tony Blair visant à situer son pays au centre de l'activité européenne. Le domaine de la défense répondait à une demande presque générale et il était choisi à bon escient car le Royaume-Uni peut de bon droit revendiquer un leadership, et le partenaire pour lancer l'initiative était tout désigné: la France, puissance militaire elle aussi et tout autant ferme dans la conviction que la politique de la défense doit être intergouvernementale. D'où la déclaration franco-britannique de Saint-Malo du 4 décembre 1998 qui concrétisait les orientations de principe déjà présentes dans le Traité de Maastricht et les innovations introduites par le Traité d'Amsterdam en ouvrant la voie aux réalisations ultérieures et aux décisions opérationnelles qui suivirent dès juin 1999: nomination de Javier Solana comme Haut Représentant pour la PESC et création du COPS (Comité politique et de sécurité), du Comité militaire et de l'Etat-Major, c'est-à-dire l'infrastructure administrative de la PESD. Grâce aux nombreuses décisions prises par les Conseils européens ultérieurs, en deux ans et demi les bases d'une Europe de la défense étaient posées.
L'innovation révolutionnaire introduite par la déclaration de Saint-Malo était de placer les initiatives de défense dans le cadre des traités européens, la France et le Royaume-Uni abandonnant ainsi leur position de principe historique. Les mécanismes de décision demeuraient intergouvernementaux, mais c'est à l'intérieur des institutions et organismes de l'UE que les stratégies sont définies (M. Solana est secrétaire général du Conseil) et que sont prises, en définitive, les décisions opérationnelles. L'exigence de cohérence avait imposé cette évolution: c'est l'UE qui incarne la puissance de l'Europe, et M. de Schoutheete observe: « A partir du moment où les dirigeants de l'Europe voulaient exercer une certaine forme de puissance collective, ambition qui était assez généralement partagée, les distinctions entre l'économique et le politique, entre le civil et le militaire, devenaient des handicaps». La distinction entre l'économique et le politique subsistait dans la création de «piliers» séparés, l'un régi par la méthode communautaire, l'autre étant intergouvernemental. Il faudra attendre le projet de traité constitutionnel pour qu'il soit envisagé de supprimer cette distinction.
Vaincre les réserves américaines. Comment la relance de la défense commune et son inclusion dans les traités européens ont-elles été possibles ? Comment les réticences de plusieurs Etats membres et l'hostilité des Etats-Unis ont-elles pu être surmontées ? J'ai déjà fait allusion au dessein européen global de Tony Blair (qui dans son ensemble a malheureusement échoué: voir cette rubrique dans nos bulletins N° 9230 et 9231). Philippe de Schoutheete, en s'appuyant sur une vaste documentation, sur plusieurs essais écrits par des acteurs ou des témoins des événements et aussi sur son expérience personnelle (il a assuré le secrétariat du « groupe des sages » présidé par Jean-Luc Dehaene qui, vers la fin de 1999, avait préconisé l'insertion de la défense parmi les sujets de négociation des traités ultérieurs), rappelle que Tony Blair voulait faire jouer à son pays un «rôle déterminant» en Europe tout en évitant de mettre en danger l'Alliance atlantique et en rassurant les Etats-Unis: « Toute proposition en matière de défense formulée ou soutenue par la France était automatiquement suspecte à Washington ; la Grande-Bretagne, et elle seule, était en mesure de faire accepter par l'allié américain - de bonne ou de mauvaise grâce, comme une chose utile ou comme un moindre mal- des initiatives significatives en matière de défense européenne ». Quel que soit le jugement sur la « special relationship » entre Londres et Washington, seule la Grande-Bretagne pouvait faire accepter par les Etats-Unis une évolution dans le domaine stratégique, et elle a plusieurs fois «assumé la tâche, souvent malaisée, de convaincre les Américains du bien-fondé de certaines initiatives». En outre, le pragmatisme britannique amenait à mettre l'accent sur les capacités opérationnelles plutôt que sur les institutions, parce que l'on a toujours estimé à Londres «qu'on ne fait pas la guerre avec des institutions ou des organigrammes».
Rassurer les Etats membres réticents. Le rôle de Londres était indispensable également pour surmonter les réserves de deux catégories d'Etats membres: ceux qui sont traditionnellement «neutres» et les pays d'Europe centrale et orientale fermement «atlantistes». La Suède, la Finlande et l'Autriche maintiennent encore aujourd'hui leurs réticences de principe sur la «clause de sécurité mutuelle» (elles ont obtenu qu'elle soit assouplie dans le projet de traité constitutionnel), mais elles coopèrent pleinement aux initiatives et ont même œuvré pour la reconnaissance et l'extension des « missions de Petersberg ». Selon M. de Schoutheete, les responsables finlandais et suédois « ont admis, intellectuellement, que la neutralité et le non-alignement avaient perdu leur signification avec la fin de la guerre froide». L'Irlande demeure prudente mais n'entrave rien, et le Danemark utilise avec parcimonie son « opting out » qui ne l'empêche pas de contribuer à certaines actions communes. L'attitude de la plupart des pays d'Europe centrale et orientale est dictée par des raisons historiques. Je me rappelle d'avoir entendu le Polonais Saryusz-Wolski, actuellement parlementaire européen, affirmer avec force que la clause européenne de sécurité militaire n'avait aucune valeur, seule la clause analogue de l'OTAN étant significative; mais la semaine dernière le Premier ministre polonais Jaroslaw Kaczinski a affirmé que l'Europe doit avoir une force militaire «crédible», même si ce n'est pas tout de suite. On peut dire que la cause de l'Europe de la défense progresse lentement en Europe de l'Est.
De son côté, l'Allemagne avait immédiatement perçu la déclaration de Saint-Malo comme l'occasion rêvée pour concilier l'orthodoxie atlantique et l'ambition européenne, et c'est sous présidence allemande que le Conseil européen de Cologne lança, en juin 1999, la PESD au niveau européen. A l'intérieur de la Convention, France et Allemagne prirent ensemble l'initiative: le document commun de Joschka Fischer et Dominique de Villepin allait même au-delà de ce que la Grande-Bretagne souhaitait. Après la crise provoquée par les divergences sur la guerre en Irak, c'est à Berlin, en septembre 2003, que France, Grande-Bretagne et Allemagne se sont mises d'accord sur une approche commune et qu'en décembre le Conseil européen approuvait la première « stratégie de l'UE en matière de sécurité ». L'Europe n'avait jamais disposé d'un document de ce genre, véritable cadre général pour les développements futurs.
Les autres «anciens» Etats membres ont en général suivi le mouvement ; la Belgique voulait même l'accélérer par des initiatives mal comprises à Washington et à Londres (et qui auraient provoqué le veto britannique à la nomination de Guy Verhofstadt à la présidence de la Commission européenne).
La «méthode communautaire » est-elle compromise ? Après ce tour d'horizon, il reste une question fondamentale: le caractère intergouvernemental de la PESC et de la PESD porte-t-il une atteinte mortelle à la «méthode communautaire» ? Cette méthode est fondée sur le droit d'initiative exclusif de la Commission, l'extension progressive du vote majoritaire et le développement de la codécision Parlement/Conseil. Les puristes de l'intégration européenne estiment que l'entorse à cette méthode que la PESC et la PESD représentent constitue un précédent qui limite sans remède les évolutions futures.
Il existe toutefois une école de pensée qui n'est pas d'accord, et Philippe de Schoutheete en a efficacement résumé la thèse. Je le cite: « Ceux-là même qui considèrent (c'est mon cas) que la méthode communautaire est, à terme, la seule vraiment efficace, admettent qu'en pratique, dans certains cas et dans certains moments, d'autres méthodes peuvent être plus indiquées ». Au cours de son évolution, l'Union a été de plus en plus conçue comme « un réseau multiforme de procédures et de constructions hétérogènes apportant des réponses flexibles à des besoins différents » ; il cite, à côté de la PESC et de la PESD, les accords de Schengen, l'Union monétaire, le processus de Lisbonne. Certaines de ces constructions gardent des éléments communautaires, d'autres les acquièrent en se développant. Nous assistons, à son avis, à un double mouvement: « Depuis Maastricht, le purisme communautaire n'est plus ce qu'il était ; depuis Saint-Malo, le purisme intergouvernemental n'est plus non plus ce qu'il était. Ce double mouvement n'a pas résolu les contradictions mais il amorce une solution. Il s'est créé une troisième voie, non dépourvue d'ambiguïté. Le personnage du ministre des Affaires étrangères dans le projet de Constitution en est la manifestation la plus apparente». M. de Schoutheete reconnaît quand même que dans le secteur de la défense « des procédures sont acceptées qui provoqueraient l'indignation des petits pays si on les pratiquait ailleurs », comme l'habitude des grands pays de discuter entre eux les nouvelles initiatives avant de les soumettre aux institutions et organismes européens, et la possibilité de confier des tâches particulières à certains Etats membres.
Il serait intéressant et utile que des personnalités européennes s'expriment à ce sujet. Je ne pense pas aux institutions, qui ne répondraient pas, mais aux esprits libres qui voudraient le faire.
(F.R.)