Les crises, pour avancer. Une fois de plus, les faits confirment la règle: l'Europe a besoin de crises pour avancer. Les Européens donnent parfois l'impression de végéter dans une sorte de méconnaissance de la réalité mondiale, et d'avoir besoin de secousses pour redevenir conscients de la nécessité de s'unir. Le projet de Constitution reste bloqué par des divergences sans commune mesure avec l'importance de l'enjeu, et la coopération judiciaire et policière s'arrête face à des obstacles essentiellement bureaucratiques ou fondés sur des susceptibilités nationales. Après les événements tragiques du 11 mars, tout semble bouger à nouveau, même si rien n'est acquis. C'est trop cher payé, en vérité: pourquoi le sang des innocents et des enfants doit-il couler afin que l'esprit européen se réveille?
Aujourd'hui, même le langage retrouve une certaine vigueur, et des responsables politiques osent parler de "défis lancés à la civilisation européenne". On reconnaît que la Constitution et la lutte contre le terrorisme sont étroitement liées. L'Europe a besoin de la Constitution telle qu'élaborée par la Convention pour relancer la confiance des opinions publiques, pour donner à l'Union les moyens de se protéger contre ceux qui la menacent et pour créer l'espace commun de liberté et de sécurité que les citoyens réclament. On sourira un jour de l'inconsistance des arguments avancés pour bloquer la Constitution, si le Sommet de cette semaine confirme la volonté de débloquer la Conférence intergouvernementale (CIG) et si, en même temps, il donne substance et vigueur à la lutte contre les terroristes (même s'il faut regretter que les circonstances interdisent pour la deuxième fois au Sommet de printemps de se concentrer sur l'objectif pour lequel il a été créé et qui reste essentiel, c'est-à-dire la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne).
Au-delà de l'attentat de Madrid. Les analyses de l'attentat de Madrid indiquent que les terroristes avaient tout préparé afin que les effets soient encore plus meurtriers et dévastateurs: les bombes auraient dû exploser après l'entrée des trains dans la gare visée, laquelle se serait effondrée sur l'ensemble du public. Le but était de provoquer en Europe l'équivalent de l'attentat de New York. Ce ne sont pas des opérations organisées par quelques jeunes dévoyés et fanatiques; elles présupposent une organisation soignée, des moyens financiers, des complicités sur place. Ce n'est pas seulement du terrorisme importé. La constatation d'une des enquêtes journalistiques ("Le Figaro" du 15 mars) affirme: "les extrémistes islamistes sont chez eux en Europe. Les plus jeunes y sont nés (…), les nouvelles recrues bénéficient de la nationalité européenne (…). Ils jouissent de tous les droits que leur accorde leur lieu de résidence, notamment celui de circuler librement d'un pays à l'autre pour collecter des fonds et des armes, et pour communiquer." Et l'un des ministres de l'Intérieur réunis vendredi dernier à Bruxelles a affirmé: "les terroristes trouvent interlocuteurs et complices dans les franges extrémistes des 17 millions d'immigrés musulmans ". On voit l'atmosphère que les terroristes ont su créer.
Perplexités, réticences et méfiance. Certes, cette fois-ci, l'Europe commence à réagir. La panoplie des instruments discutés vendredi dernier par les ministres de l'Intérieur et de la Justice, dont discutent ce lundi les ministres des Affaires étrangères, n'est pas négligeable. Mais je me méfie un peu des appels à créer des organismes nouveaux et encore plus de l'accent mis d'abord sur des ressources financières supplémentaires. La priorité n'est pas de gonfler les organismes qui existent déjà ni d'augmenter la bureaucratie, mais de savoir jusqu'à quel point les gouvernements sont disposés et déterminés à utiliser les enceintes européennes pour développer la coopération policière et judiciaire. Le déroulement des débats ministériels de vendredi, les déclarations en marge du Conseil, ainsi que les documents de base du Secrétariat du Conseil et de la Commission européenne prouvent que les entraves à l'efficacité de la coopération sont surtout d'ordre politique: elles s'appellent méfiance et perplexité. Europol et Eurojust existent, et ils coûtent déjà assez cher pour l'usage qu'on en fait, tellement ils sont peu et mal utilisés. L'opinion de leaders du Parlement européen me conforte. Graham Watson a observé que "en temps de crises, les politiciens aiment répondre en créant de nouveaux postes ou organismes, il serait plus efficace d'utiliser ce que nous avons", et Enrique Baron a dénoncé les résistances de certains Etats membres à mettre en oeuvre le mandat d'arrêt européen et les mesures contre le blanchiment d'argent sale (voir notre bulletin du 17 mars, page 5).
J'invite le lecteur à lire ce que notre bulletin a publié la semaine dernière, et en particulier les deux pages consacrées aux résultats du Conseil JAI (pp.4 et 5 du bulletin du 20 mars) qui détaillent les mesures retenues par les ministres - elles forment un paquet consistant, sans besoin d'organismes nouveaux ni de financements extravagants- et en même temps font état des réticences, des demi-phrases parfois allusives et parfois explicites et des confidences en marge de la session, le tout exprimant des "fortes réticences des services secrets de la plupart des pays à sortir du cadre bilatéral en faveur du cadre européen".
Un florilège éloquent. Il serait ingénu et démagogique de s'indigner a priori de cette constatation; il est plus utile de s'interroger sur ses raisons. À la base figure, c'est évident, la crainte que des renseignements secrets confiés à la machinerie communautaire ne restent pas aussi secrets que ça. Quelques ministres ont fait allusion à cette crainte, sans l'approuver mais sans la condamner non plus. Mais les déclarations, en général anonymes, recueillies par les journalistes en marge des travaux de Bruxelles ou dans les capitales, sont plus précises et explicites. Un florilège? Le voici: "les Etats refusent de confier à une usine européenne ouverte à tous les vents des informations confidentielles qui touchent à leur sécurité". "L'échange d'informations est très aléatoire; dans l'ensemble, cela reste très opaque, surtout dès que l'on touche à l'islamisme radical". "Londres a beaucoup d'informations mais Scotland Yard est peu bavard, par tradition il préfère les échanges avec la CIA ou le FBI". Réponse d'un diplomate britannique: "l'UE n'a aucune culture de confidentialité; il n'est pas question de confier des informations sensibles à des structures ouvertes à tout le monde." Encore plus explicite: "les spécialistes du terrorisme ne se disent rien qui n'ait pas déjà été lu dans les journaux". La question des nouveaux Etats membres est parfois évoquée: "à vingt-cinq, les échanges d'informations ne vaudront guère plus qu'une discussion de bistrot". Selon un journal, les pays d'Europe centrale et orientale s'appuient dans ces domaines sur les structures de l'OTAN, avec pour résultat que les informations confidentielles européennes seraient livrées automatiquement aux Américains. N'est-ce pas normal, dans le cadre de l'Alliance atlantique? Ou bien est-ce un élément supplémentaire de méfiance?
Certaines phrases du document du Secrétariat du Conseil (qui, détail important, avait été adressé confidentiellement aux Etats membres quelques jours avant l'attentat de Madrid et dont l'Agence EUROPE avait anticipé la substance dès son bulletin du 13 mars, page 4) ne disent pas grand-chose de très différent, même si la forme est moins brusque, lorsqu'elles parlent de "la peur de partager des informations restreintes et confidentielles avec un trop grand nombre d'acteurs".
Un long apprentissage. Il ne faut pas se faire d'illusions: la méfiance et les réticences ne vont pas disparaître d'un coup, ni sous le coup de l'émotion du moment. Il faudra un long apprentissage, l'habitude de travailler ensemble, même nouer des liens personnels. Transformer la méfiance en confiance, on n'y arrivera pas en créant de nouveaux organismes pour lesquels l'Europe n'est pas encore mûre (comme une sorte de CIA européenne), ni en gonflant Europol et Eurojust par des injections massives de moyens; le résultat serait simplement de créer une bureaucratie plus lourde et pas nécessairement plus efficace. Il faut d'abord faire fonctionner ce qui existe et anticiper des réalisations déjà prévues, et combler les carences dénoncées dans le rapport déjà cité du Secrétariat du Conseil. Ce rapport avait quelque chose de prophétique, car il cite explicitement les lacunes dont a discuté ensuite le Conseil JAI -la mise en place du mandat d'arrêt européen, le contrôle des frontières extérieures, les futurs visas biométriques- et il met aussi l'accent sur des aspects qui dépassent le Conseil JAI mais qui sont essentiels, comme le volet du financement du terrorisme (ce que l'Europe a fait jusqu'à présent est, semble-t-il, très largement inefficace) ou le contrôle du respect des clauses anti-terrorisme dans les accords avec les pays tiers. Ces clauses existent, mais quelle est leur efficacité si leur mise en oeuvre n'est examinée par personne? Sur ce point, ce sont les ministres des Affaires étrangères qui doivent agir, et les ministres des Finances, au sein du Conseil Ecofin, pour les aspects financiers, dont l'importance est absolument fondamentale aussi bien pour bloquer les projets des terroristes dans l'UE que pour connaître les pays et les organismes qui les financent (ils sont connus du moins en partie, mais entre connaître et agir la distance est très longue).
La non-utilisation par les gouvernements des structures d'Eurojust est aussi symptomatique: une bonne moitié des Etats membres n'auraient pas encore transposé dans leurs législations nationales les dispositions nécessaires.Elle est vraiment instructive, la lecture du rapport du Secrétariat du Conseil résumé dans notre bulletin du 13 mars
Sur la bonne voie. Mon impression est, pour conclure, que les ministres de l'Intérieur et de la Justice ont choisi la bonne voie en mettant l'accent sur le fonctionnement de ce qui existe et sur l'anticipation de réalisations déjà prévues, plutôt que sur la création de nouvelles enceintes ou le gonflement des bureaucraties. D'autant plus que la liste des mesures recommandées touche des aspects essentiels comme le mandat d'arrêt européen, les mesures permettant d'éliminer les faux passeports, la création effective de l'Agence européenne des frontières, la conservation des données recueillies par les opérateurs de téléphone et d'internet, le registre des personnes condamnées pour actes de terrorisme. Ce sont des mesures concrètes, opérationnelles, efficaces, qui peuvent sauver des milliers de vies. On espère que le Conseil Affaires étrangères et, surtout, le Sommet confirmeront et élargiront les conclusions du Conseil JAI. (F.R.)