La manière dont s'est achevée, samedi dans la soirée, la session de la CIG (Conférence intergouvernementale) au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement a tellement d'implications significatives qu'elle demande une analyse des différents aspects, au-delà des considérations générales développées dans notre numéro spécial de dimanche. Ce numéro de l'Agence EUROPE a fourni un compte rendu - unique à ma connaissance dans la presse mondiale - de toutes les conférences de presse et des réactions individuelles de la presque totalité des participants au Sommet. En commentant les résultats, cette rubrique a été moins catastrophique que d'autres commentaires: j'estime que l'Europe n'a pas fait faillite, que le patrimoine de la Convention n'est pas perdu et que l'Europe aura, avec un peu de retard, son Traité constitutionnel, et que les évolutions des prochains mois me donneront raison. Voici quelques éléments supplémentaires de réflexion.
Les responsabilités de l'échec momentané. La Présidence, la plupart des délégations et la Commission européenne ont refusé d'indiquer tel ou tel gouvernement comme responsable du désaccord. Le souci était évident d'éviter de culpabiliser l'Espagne et la Pologne en particulier, afin de sauvegarder les chances de surmonter prochainement les difficultés. L'accent était mis plutôt sur le consensus acquis sur les 90% du projet. José Maria Aznar avait fait un pas en direction de l'Allemagne (conserver le système de vote de Nice, mais en portant les voix allemandes de 29 à 31) qui était sans doute maladroit mais indiquait une intention de compromis. Et il a exprimé sa confiance dans la conclusion de la CIG "dans un futur proche". Les autorités polonaises de leur côté soulignaient leur appui au projet de Constitution dans son ensemble; la responsabilité de l'absence de consensus sur un aspect était à partager entre tous les participants et la recherche d'un compromis équitable doit se poursuivre.
Il faut toutefois souligner que certains chefs de gouvernement ont fait état d'une atmosphère générale peu propice à un accord d'ensemble, en regrettant la défense excessive d'intérêts nationaux au détriment de l'intérêt européen (la Belgique et le Luxembourg ont insisté sur ce point), et que le chancelier Gerhard Schröder a fait lui aussi des remarques en ce sens, tout en ajoutant que dans la discussion finale qui a précédé les conférences de presse, il avait constaté des mouvements en sens positif. Jacques Chirac a parlé carrément d'une "certaine différence de culture européenne" entre les pays qui ont "une longue expérience de l'Europe" et les autres, en citant les positions sur la composition de la Commission européenne comme exemple de cette différence.
Les initiatives d'un "groupe pionnier" et l'Europe à deux vitesses. Seul Jacques Chirac aurait fait preuve d'impatience et souhaité une annonce immédiate d'initiatives rapides. Selon le président français, le moment d'agir est arrivé car un groupe pionnier ouvert à tous représenterait "un moteur et un exemple". Les autres chefs ont estimé qu'il aurait été inopportun de marquer maintenant des différences entre groupes de pays et de donner l'impression qu'il était désormais impossible de progresser à 25.
En même temps, toutefois, la perspective d'un groupe pionnier a été clairement réaffirmée. Gerhard Schröder a considéré que l'Europe à deux vitesses serait la "conséquence logique" d'un échec définitif de la CIG, tout en indiquant l'année 2004 comme délai possible, et en précisant: "il n'y a pas d'initiative en ce sens, mais je n'exclus pas qu'il puisse y en avoir une".
Ce qui est important, c'est le nombre de pays qui ont exprimé leur détermination à participer au groupe pionnier (étant entendu que cette dénomination n'a rien d'officiel ni de définitif), non seulement parmi les Etats membres fondateurs mais aussi parmi les autres, y compris plusieurs de ceux qui vont faire partie formellement de l'Union en mai prochain. Un décompte rapide fondé sur le compte rendu de notre bulletin spécial de dimanche indique des prises de position explicites de la Hongrie et de la République tchèque, auxquelles il faut ajouter, paraît-il, la Slovénie, pour ne pas parler de l'Autriche qui veut "évidemment" faire partie du "noyau dur". Le ministre tchèque Cyril Svoboda a par ailleurs confirmé qu'il avait été contacté en vue de souscrire une prise de position. Il s'agit sans doute de la tentative attribuée à Jacques Chirac en faveur d'une "déclaration" immédiate, qui a été considérée en définitive comme inopportune pour le moment.
D'après les indications disponibles, seul José Maria Aznar s'est exprimé contre le principe d'une Europe à deux vitesses, en exprimant l'espoir que personne ne souhaite une telle évolution.
L'Europe de la défense et la signification de l'accord intervenu. Dans les conférences de presse finales, l'accent a été tellement mis sur les questions institutionnelles qui avaient provoqué le blocage, que le dossier de la défense n'a presque pas été évoqué. Mais déjà samedi matin, lorsque ce dossier avait été réglé, Jacques Chirac en avait souligné la signification et Guy Verhofstadt avait parlé d'un "pas gigantesque". Voir pour les détails notre bulletin du 13 décembre, p. 5.
Le président Jacques Chirac avait dit notamment: "Cette Europe de la défense, rejetée il y a 40 ans, impossible il y a quelques années, constituera une évolution très importante vers une Europe politique en mesure de jouer son rôle sur la scène internationale.(…). On est sorti de la polémique transatlantique. Les décisions prises sont conformes à l'intérêt de tous, de l'Europe comme de l'OTAN." Et le président de la CIG Silvio Berlusconi, après avoir observé qu'il n'avait pas été facile de se mettre d'accord sur le dernier texte de ce dossier, à savoir la "cellule de planification" européenne autonome, a estimé lui aussi que le texte retenu "doit mettre le mot fin au coup de froid qui avait frappé l'Europe et les Etats-Unis".
De son côté, le Premier ministre belge Guy Verhofstadt a mis l'accent sur cette cellule de planification, qui n'est pas un état-major permanent mais une "capacité permanente", susceptible de développements importants. Il a expliqué que la cellule civile et militaire européenne (qui sera créée aussitôt que possible l'année prochaine et située avenue de Cortenbergh, où sont déjà placés les bureaux de l'UE relatifs à la PESD), ne sera activée que si l'OTAN n'entend pas se charger d'une opération envisagée, ni si l'Union européenne entend le faire avec les moyens de l'Alliance atlantique. L'UE agirait alors avec ses moyens propres, dans le cadre de la "coopération structurée" prévue entre les Etats membres qui voudront et pourront en faire partie. Ce sera une cellule de dimensions réduites (selon Javier Solana, la centaine de personnes déjà occupées au Cortenbergh sera suffisante). Mais Guy Verhofstadt estime qu'elle se développera progressivement. Il a déclaré: "Je compare cette cellule de planification et de conduite d'opérations militaires communes à la Banque centrale européenne. Il y a vingt ans, on a commencé avec un Institut monétaire ayant un degré d'ambition encore plus bas que la cellule militaire. C'est devenu la BCE que nous connaissons."
Comment Tony Blair a-t-il pu convaincre George Bush que c'était un projet acceptable? Vraisemblablement en faisant valoir qu'à défaut d'accord, la France, l'Allemagne et la Belgique créeraient cette "cellule" entre elles, sans la participation de la Grande-Bretagne (laquelle représentera sans doute, de l'intérieur, un élément d'équilibre, pour le bien de l'Europe et de l'Alliance atlantique).
Le lien entre la Constitution et les nouvelles perspectives financières. Les efforts pour éviter tout lien entre la négociation sur la Constitution et la préparation des nouvelles perspectives financières pour la période "après 2006" ont en pratique échoué. Les deux négociations vont se chevaucher (la Commission présentera ses propositions sur le cadre financier futur le mois prochain). Gerhard Schröder a d'ailleurs explicitement admis "un certain parallélisme" qui "risque de compliquer davantage les choses", et il a saisi l'occasion pour indiquer que l'Allemagne insistera afin que la dotation du budget communautaire ne dépasse pas 1% du PIB de l'Union (le plafond actuel, jamais atteint dans la réalité, est de 1,27%).
La signification du lien porte évidemment sur le degré de "solidarité financière communautaire" à l'avenir. Cette solidarité a toujours existé, essentiellement dans le contexte de la cohésion économique. L'Italie dans la Communauté à Six, et ensuite la Grèce, l'Irlande, l'Espagne et le Portugal en ont assez largement bénéficié. Mais cette solidarité financière était toujours considérée comme un aspect d'une solidarité globale qui ne devait même pas être définie car elle existait de fait, notamment en agriculture et, en principe, en politique étrangère. On a vu plus haut que quelques anciens Etats membres ont reproché à l'un ou à l'autre des Etats membres plus récents de ne pas avoir la même conception de l'intérêt européen et de se préoccuper uniquement de leur intérêt national. Les cyniques et ceux qui se considèrent comme réalistes répondront sans doute qu'il en a toujours été ainsi et que chaque Etat a toujours défendu son intérêt national. En partie, c'est vrai, car aucun gouvernement ne peut ignorer les intérêts de son pays. Mais certains ont mieux compris que d'autres à quel point l'intérêt national passe souvent par l'intérêt européen; par exemple, renforcer le fonctionnement institutionnel et étendre à de nouveaux domaines le vote majoritaire implique de mettre en commun des parcelles supplémentaires de souveraineté, mais augmente en même temps l'efficacité de l'Union, à l'avantage de tous. Et surtout, comment contester l'existence de la solidarité financière? Les chiffres sur les ressources transférées des pays les plus riches aux pays moins favorisés au titre de la politique régionale et de cohésion sont à la disposition de tous; et on sait avec quel acharnement les moins favorisés se battent afin que ceci continue. Or, cette solidarité ne peut pas être isolée; elle doit faire partie d'une attitude générale, d'un état d'esprit partagé par tous. Si quelqu'un conteste le principe même de la solidarité, il doit être logique avec lui-même et renoncer à toute revendication financière.
L'acquis à sauvegarder. De plusieurs côtés, on a assuré qu'en dehors des deux points institutionnels bien connus, tout le restant avait été réglé. On veut bien le croire, et connaître les détails, concernant par exemple les procédures budgétaires (budgets annuels et cadres financiers pluriannuels). Si c'est vrai, et si les solutions retenues sont positives, il faut les consolider d'urgence, car les points sur lesquels des incertitudes rédactionnelles subsistaient étaient encore nombreux. (F.R.)