La semaine dernière, à l'issue de la session de la CIG, le président Silvio Berlusconi avait annoncé « l'unanimité absolue » des participants pour "doter l'UE d'une politique de défense appropriée et d'une force militaire adéquate". Dans sa conférence de presse personnelle, Jacques Chirac avait, encore plus solennellement, parlé d'une force militaire acceptée comme instrument indispensable pour une politique étrangère européenne, pour une Europe en mesure de faire entendre sa voix dans le monde. L'un et l'autre, ainsi que Javier Solana et d'autres qui s'étaient exprimés, avaient insisté en même temps sur le lien indissoluble avec le Pacte atlantique: l'Europe de la défense sera complémentaire et en aucun cas alternative à l'OTAN.
La Pologne a donné l'exemple. Pour certains commentateurs, l'unanimité en faveur de la PESD (politique européenne de sécurité et de défense) a été la grande nouveauté de la CIG. La réalité est plus nuancée. La PESD existe déjà; depuis quelques années, dans les couloirs du Conseil, on rencontre pas mal d'hommes et femmes en uniforme qui la symbolisent. Son existence n'est pas en discussion, mais ses modalités le sont. La Convention a fait un travail plus que remarquable, et il est important qu'aucun Etat membre n'ait contesté l'hypothèse d'une "coopération structurée" allant au-delà de la base commune à tous les Etats membres. Mais tout est en discussion: les modalités de cette coopération, les critères pour y être admis, la désignation des pays participants, la "clause de défense collective", la politique des armements.
En règle générale, les gouvernements avaient évité les sujets militaires dans leurs réactions aux résultats de la Convention, et même la Commission, respectueuse des compétences des Etats membres dans ces matières, n'a pas pris position dans son "avis". À ma connaissance, la première réserve forte et explicite à l'égard des textes relatifs à la PESD en général et à la "coopération structurée" en particulier (articles III 310 à III 214 du projet de Constitution) avait été exprimée par le Polonais Jacek Saryus-Wolski pendant la conférence dont j'ai rendu compte dans cette rubrique du 10 octobre. Il était bien placé pour le faire, car il n'est pas au gouvernement (et il n'est donc pas tenu à respecter certaines précautions diplomatiques), mais en même temps, il fait partie de l'organisme qui assiste et conseille ce gouvernement dans les affaires européennes. A son avis, les dispositions envisagées pour la "coopération structurée" ne respectent pas les conditions indispensables pour toute initiative de cette nature dans le cadre communautaire. Il faut reconnaître que les différences entre les dispositions applicables à cette coopération structurée et celles applicables aux "coopérations renforcées" en général est radicale. L'article III-213 prévoit que:
-la liste des pays participant à la coopération structurée soit inscrite dans un protocole qui n'existe pas encore et qui fixera en même temps les critères à respecter et les engagements à souscrire en matière de capacités militaires pour y être admis;
- les pays qui ne font pas partie de la coopération n'assistent pas aux délibérations du Conseil compétent; ils en sont simplement "informés" par le ministre européen des Affaires étrangères;
- point crucial: ce sont les pays qui font partie de cette coopération qui décident de toute adhésion ultérieure d'autres Etats membres.
Que l'on compare ces dispositions à celles de l'article III-325, qui régissent les "coopérations renforcées", et la différence saute aux yeux. Ce n'est pas surprenant, car il est impossible de suivre dans ce domaine, qui est par sa nature intergouvernemental, une procédure communautaire, avec avis et participation de la Commission européenne. Mais on comprend les réserves des pays exclus au départ.
Première concession. D'après les indications disponibles, un changement des dispositions citées serait déjà acquis: la Constitution ne fixera pas la liste des pays participants à la coopération structurée, liste qui, pour le moment, reste donc ouverte. On comprend l'importance de cette position d'attente en songeant aux cas de l'Italie (dont le ministre de la Défense est ultra-atlantiste, alors que le vice-premier ministre et le ministre des Affaires étrangères sont beaucoup plus ouverts) et de l'Espagne. Le protocole devrait indiquer surtout les critères d'admission et les engagements que tout pays devrait souscrire pour être admis, tels qu'un pourcentage minimal du PIB consacré à la défense, la capacité de mobiliser un certain niveau de forces dans des délais rapides, l'effort d'innovation technologique…Le projet de Constitution parle de "capacités militaires plus élevées" et "d'engagements plus contraignants", ce qui doit évidemment être précisé.
Une clause pour l'avenir. Le deuxième point d'accrochage concerne la clause de défense mutuelle. Elle est, dans le texte actuel, volontaire et ouverte; tout Etat membre pourra y souscrire quand il veut, s'il en accepte les avantages (protection communautaire contre toute agression armée) et les obligations (participation à la défense de tout Etat membre éventuellement agressé). Et pourtant certains gouvernements ont des réserves, liées aux relations avec la clause analogue de l'OTAN. Dans la conférence déjà citée, M.Saryus-Wolski avait écarté ce point d'un revers de la main: pour lui, la seule garantie qui compte contre le risque d'agression extérieure est celle des Etats-Unis à travers l'OTAN, le reste n'est, pour l'heure, que de la théorie. Il n'a pas tort: la garantie européenne ne vaut pas grand-chose, et on comprend que les pays d'Europe centrale et orientale s'accrochent à la garantie américaine et ne veuillent rien faire qui puisse les éloigner de Washington. M.Saryus-Wolski doute même de la détermination de la jeunesse de l'Europe occidentale à combattre, si nécessaire, pour défendre des pays alliés. Ce scepticisme a fait sursauter Philippe de Schoutheete, conseiller de la Commission et ancien Représentant permanent de Belgique; l'unification de l'Europe vise de toute évidence à exclure à jamais tout conflit entre Européens et on espère qu'aucun pays de l'Union ne sera jamais agressé de l'extérieur; mais il ne doute pas qu'en cas de nécessité les jeunes d'aujourd'hui sauraient se comporter comme ceux d'hier pour défendre la liberté de tous et nos valeurs.
Une Agence pour quelques élus? D'autres aspects ne paraissent pas soulever de problèmes majeurs, ni l'élargissement des "missions de Petersberg" ni, à première vue, le principe de la "clause de solidarité" à l'égard des attaques terroristes (cette clause serait définie par une procédure communautaire aménagée: proposition de la Commission et du ministre des Affaires étrangères, information du Parlement). Mais le dossier de l'Agence européenne de l'armement doit être clarifié; l'Agence est présentée comme un organisme communautaire, ouvert à tous les Etats membres; mais combien parmi eux sont-ils vraiment intéressés?
Mon impression est que beaucoup de textes se fondent sur l'hypothèse que seul le "premier étage" de la construction est fait pour tous. Pour les étages supérieurs, qui sont les plus opérationnels, les textes paraissent formulés en vue d'une participation restreinte. Regardez les dispositions relatives à l'Agence (notamment le paragraphe 2 de l'article III-212): c'est le Conseil de l'UE statuant à la majorité qualifiée qui adopte la décision "définissant le statut, le siège et les modalités de fonctionnement de l'Agence", mais en tenant compte "du degré de participation effective dans les activités de l'Agence", et avec des groupes spécifiques "rassemblant des Etats membres qui mènent des projets conjoints". On comprend cette sélectivité, car c'est tout le problème de l'achat d'armements (européens ou américains, en concurrence), de leur fabrication et de la recherche stratégique qui est posé par l'Agence.
Si la CIG échoue, la PESD se réalisera en marge de l'UE. Les prises de position polonaises, si franches et drues dans leur langage, clarifient et expliquent l'attitude de la plupart des pays d'Europe centrale et orientale à l'égard des Etats-Unis, mais elles sont en même temps indicatives d'ambitions futures: les portes doivent rester ouvertes, car ces pays veulent faire partie de l'Europe de la défense lorsqu'elle sera sérieuse et solide. Plusieurs déclarations - par exemple, de source hongroise- le prouvent. Il est donc essentiel que les critères et les conditions d'admission soient clarifiés, en respectant les principes communautaires. Mais en même temps personne ne doit s'imaginer arrêter le mouvement vers la PESD par une obstruction au sein de la CIG: le résultat serait simplement de déclencher des initiatives en dehors de l'Union, de ses institutions et de ses procédures. Tout indique en effet la ferme volonté de la France, de l'Allemagne et de la Belgique d'avancer concrètement vers l'Europe de la défense (dans le cadre de l'Union si possible, en dehors si nécessaire) et l'intention du Royaume-Uni de s'associer à leurs initiatives. Il n'est pas hasardeux d'estimer qu'en cas d'échec de la CIG à ce sujet, tout irait très vite. Dans la conférence de presse déjà citée, Jacques Chirac a affirmé: "nous souhaitons que la coopération structurée soit ouverte à tous, et soit cohérente avec les engagements atlantiques. Nous sommes décidés à poursuivre la mise en oeuvre de ce projet, car nous sommes convaincus qu'il n'y aura pas d'Europe sans la défense." Le "nous" se réfère à France, Allemagne, Belgique et Luxembourg, les quatre pays qui ont pris l'initiative dès le printemps dernier. Quant au Royaume-Uni, "nous avons essayé de le convaincre de s'associer. Ceci pose aux Britanniques quelques problèmes, concernant l'Etat major européen. Les quatre restent sur leur position. Nous poursuivrons la discussion."
Paris et Berlin affichent beaucoup de compréhension à l'égard de Tony Blair et de ses difficultés. Il veut que son pays soit au coeur des initiatives européennes; pour la monnaie, jusqu'à présent c'est raté; pour Schengen, on n'en parle même pas. Il lui reste la défense, et il veut y être. D'ailleurs, Jacques Chirac reconnaît que l'Europe de la défense sans le Royaume-Uni "ne serait pas cohérente". Mais les Britanniques doivent tenir compte des réactions américaines (je dis bien "doivent", pour les raisons expliquées dans cette rubrique du 21 mai dernier). L'excès de clameur médiatique autour de l'acceptation par Londres du principe de la "coopération structurée" et la présentation de cette position comme un revirement de sa part en faveur de la défense européenne n'a pas facilité la tâche de Tony Blair, tout de suite soumis aux pressions américaines. Les conversations se poursuivent. L'essentiel, c'est l'idée d'une défense européenne au service d'une politique étrangère européenne, la PESD comme instrument de la PESC. Les deux sont indissolubles. Je ferai donc le point sur la PESC, pour compléter la vue d'ensemble. (F.R.)
Session plénière du Parlement européen