Bruxelles, 09/10/2003 (Agence Europe) - Alors que les grandes manœuvres avant le retour à la table de négociations commencent, de Genève jusqu'à New Delhi, les Européens restent plongés dans leur réflexion sur l'après-Cancun et ne semblent pas prêts de conclure. « La communauté internationale, y compris l'Union, est à un tournant » pour ce qui est de l'avenir d'un système commercial fondé sur des règles multilatérales et différentes options sont actuellement contemplées à Bruxelles, où l'on annonce un « document de réflexion complet » pour le 7 novembre prochain dans ce qui pourrait devenir une « vaste consultation (…) à la Commission, au comité 133 du Conseil, avec le Parlement européen et la société civile dans son ensemble ». Et si les Européens prennent le temps de vérifier leur socle, en se concertant sur l'attitude à adopter dans un système devenu « réellement multipolaire » avec des degrés d'engagement et des attentes profondément hétérogènes, de même que dans le Cycle de Doha, c'est qu'il leur faut également « savoir si les membres de l'Organisation mondiale du commerce sont sérieusement intéressés à revenir à la table de négociation » et « si nous avons atteint la limite de ce que beaucoup ou la plupart sont prêts à accepter s'agissant de la portée des règles internationales », soulignent les services du Commissaire Lamy dans une note préliminaire rédigée par le directeur général pour le Commerce Peter Carl, à l'intention du comité 133, leur interlocuteur au Conseil.
A Bruxelles, indique l'auteur de cette note à la fois analytique et prospective, on a de plus en plus le sentiment que ce qui s'est passé à Cancun est « dû aux politiques retranchées et de repli de membres clés de l'OMC, qui n'ont accepté qu'avec réticence de lancer l'Agenda de développement de Doha ». La conférence s'est terminée d'une telle façon que cela va retarder et même mettre en péril la poursuite fructueuse des négociations et le développement du système multilatéral qui régit les relations économiques internationales. Il semble, ajoute M.Carl, que « ce dénouement était, sinon prémédité, au moins facilement accepté par certains des participants ». L'ADD se révèle ainsi être "à la fois un projet politique et économique majeur pour l'Union", alors qu'il se réduit "seulement à un projet économique, positif ou négatif" pour d'autres dont les agenda, "parfois tournés vers l'intérieur (...) diffèrent" du mandat de Doha. Stigmatisant sévèrement les trop nombreuses défaillances organisationnelles, de même que «la politisation et l'atmosphère émotionnelle » de l'événement, après un éclairant retour à Cancun pour « comprendre » ce qui s'est réellement passé, la DG commerce avance pour la suite des idées plus détaillées cette fois mais encore en points d'interrogation:
1. La réforme organisationnelle - « l'équilibre politique et les perceptions ayant été altérés par cet échec collectif à aller de l'avant à Cancun (…) nous devons, à l'intérieur de l'UE et ensemble avec nos partenaires à l'OMC, lancer une réflexion critique sur les forces et faiblesses de l'Organisation et sur ce qui doit être fait pour lui permettre d'atteindre ses objectifs », de la méthode de travail jusqu'à la règle du consensus. Ses membres sont à l'heure actuelle ouvertement divisés entre ceux qui veulent maintenir l'organisation et leurs propres engagements inchangés, ceux qui restent attachés aux objectifs adoptés à Doha et ceux qui sont prêts à poursuivre un agenda axés vers l'ouverture des marchés et se satisferaient d'un résultat positif aussi bien que nul sur les nouveaux sujets en discussion (extension des activités de l'OMC à de nouveaux domaines). Aussi une question fondamentale se pose: « est-il possible de faire des progrès significatifs, exhaustifs à l'OMC sur une base uniquement consensuelle ou faut-il envisager une OMC à deux vitesses, à savoir une OMC1, limitée aux domaines classiques du GATT (questions tarifaires et quelques règles de base) et une OMC2, dont les règles « additionnelles adoptées sur une base plurilatérale optionnelle ne seraient contraignantes que pour ceux qui les souscrivent », un cas de figure qui pose toutefois un problème de taille: que faire du principe fondateur de la « Nation la plus favorisée », en vertu duquel les concessions faites à un membre sont étendues à tous les membres ? D'autres changements sont suggérés, d'ordre plus technique ceux-là: - renforcer le rôle du Secrétariat et plus encore du Directeur général afin de le doter d'une « base solide pour avancer des propositions et compromis impartiaux » et peut être aussi d'un « droit d'initiative ;
- utiliser le Conseil général (l'organe décisionnel de l'institution) à des fins de transparence et confier les négociations substantives à un groupe plus restreint de représentants des pays membres qui se chargerait de préparer les options et de chercher des compromis ; - reconsidérer l'objectif et le format des conférences ministérielles qu'il faudra peut être focaliser sur les choix politiques fondamentaux ; - revoir le mode de désignation et le rôle du Président de la Conférence ministérielle.
2. L'avenir des règles multilatérales - leur utilisation, modification, développement et possible extension à de nouveaux domaines, ainsi que leur impact sur le commerce et autres questions de préférence collective. Une question fondamentale revient aujourd'hui avec une acuité particulière: quelle est la frontière entre le processus décisionnel national et international et le Code commercial international doit-il rester subordonné à l'interprétation des panels et de l'instance d'appel de l'OMC, au risque de faire de ces organes la « véritable autorité décisionnelle » du système commercial mondial ?
3. Le multilatéralisme face à d'autres approches - La Commission est de plus en plus convaincue que « l'échec de la Conférence de Cancun n'est pas une raison en soi » pour abandonner les préférences et objectifs fondamentaux de la politique commerciale européenne, y compris son programme politique en faveur du multilatéralisme. C'est plutôt « la volonté d'autres (membres de l'OMC) à poursuivre des objectifs similaires » qui est en question. Aussi « faut-il nous préparer à revoir le niveau de nos ambitions et notre manière d'essayer de les réaliser, par exemple sur les sujets de Singapour » ? Et ne convient-il pas de faire un « examen critique et une évaluation des avantages et désavantages des approches alternatives qui s'offrent, plurilatérales ou bilatérales, si la poursuite de (nos) objectifs à l'OMC venait maintenant à être bloquée par d'autres participants » ?
4. Questions de Singapour, agriculture, accès aux marchés industriels - Sur la première série de sujets, la DG Commerce parle de « sérieuse brèche dans la confiance » collective dans la mesure où un certain nombre de pays ont agi à Cancun comme si ces quatre questions ne faisaient pas « incontestablement partie de l'Agenda de développement de Doha et de l'Engagement unique » à prendre en fin de Cycle. Le choix s'offre dès lors à l'UE de renoncer au tout ou à seulement quelques-unes de ces questions, de continuer à promouvoir le lancement des négociations sur tout ou partie du paquet ou de mener des négociations en dehors de l'engagement unique et de l'ADD. La seconde option s'avère problématique vu que « l'OMC est une organisation où les décisions sont prises par consensus, ce dont elle est actuellement dépourvue », et la Commission penche ostensiblement pour l'approche novatrice suivie dans le cas de l'Accord multilatéral sur les technologies de l'information, qui a été « lancé, négocié et conclu sur une base plurilatérale, à partir de l'infrastructure de l'OMC, y compris son Secrétariat. Sur l'agriculture, ou « une grande occasion d'avancer avant le début de la campagne électorale aux Etats-Unis a été manquée », le dépit est encore ostensible et la DG Commerce revient sur « la percée majeure » que représentait l'accord transatlantique de cet été, de même qu'avec une certaine humeur sur la contre-proposition du G-21 qui n'est qu'une « simple répétition de positions bien connues ». La perplexité reste également bien présente, notamment face à la « rupture de facto du contrat de Doha » et aux tactiques décidément « difficiles à comprendre » de ce groupe dont les leader « ont bien moins d'intérêt économique à faire avancer cette négociation », en particulier « l'Inde à cause de ses objectifs largement défensifs et le Brésil dont la position fortement concurrentielle est nettement plus à l'aise que tout autre grand exportateur net de produits alimentaires ». La première étape doit dès lors consister à ramener les négociations à l'intérieur du cadre établi à Doha, des questions essentielles pour les Européens telles que les préoccupations non commerciales et les indications géographiques étant poussées à la marge par les propositions du G-21. En outre, faut-il maintenir les propositions qui sont actuellement sur la table ? Et les autres participants devront pour cela « comprendre que les négociations sont à double sens », en termes de concessions. Enfin sur l'accès aux marchés non agricoles, « l'opposition à toute amélioration a été menée, sans surprise, par les pays en développement qui ont les politiques les plus fortement restrictives à l'importation. A savoir l'Inde et le Brésil, qui sont parvenues à focaliser la controverse sur l'agriculture et faire oublier du même coup que « l'augmentation des échanges dans les produits de l'industrie et de la pêche est de loin la contribution la plus forte qu'il est possible d'apporter, à court, moyen et long termes, à la croissance internationale ». Cela étant, la Commission préfère mettre pour l'instant de côté le projet de compromis avancé avant Cancun - le texte « Perez del Castillo » qui devrait être « substantiellement amélioré », pour se pencher sur « des approches différentes à considérer à la lumière d'autres objectifs ».
Au sein du comité 133, où le débat s'est focalisé sur les pistes avancées par Peter Carl, la plupart préconisent avant toute initiative de mener à bien la réflexion en cours depuis quelques semaines (Fr, PB, Tch, Pol, Malte, Slovaquie), d'autres acceptent de réfléchir mais pas trop sous peine de perdre l'élan (Aut, Slovénie), souligne-t-on de source proche des discussions. Aux deux extrêmes: l'Allemagne, attentiste, qui est à peine intervenue dans le débat si ce n'est pour suggérer de ne reprendre l'initiative que si l'OMC n'est pas en crise à la mi-décembre, et d'autre part, l'Italie, le Royaume Uni et le Danemark qui veulent d'ores et déjà « se remettre en selle ». A l'approche multilatérale que la Commission veut continuer à privilégier, tout en réexaminant l'agencement avec d'autres (plurilatérale, bilatérale, régionale), la plupart des Etats membres disent « continuons » mais avec différentes nuances. Il ne faut pas pour autant rater les autres occasions qui se présentent, comme les projets de zones de libre-échange, disent de nombreux pays dont la Pologne, la Finlande, l'Irlande et le Portugal ; idem pour l'Autriche pour qui l'UE doit en même temps explorer les autres options, lesquelles paraissent « utiles » à l'Espagne et la Lituanie (peut être tactiquement aussi), « complémentaires » selon les circonstances au Royaume-Uni et à la Slovaquie. A l'autre extrême, le scepticisme prime, avec notamment Malte qui s'interroge sur le potentiel du multilatéralisme, l'Estonie qui souhaite voir la dimension bilatérale faire partie de la stratégie européenne et la Lettonie qui, sans même mentionner le multilatéral, suggère de peser les pour et les contre de la coopération bilatérale et régionale. Quant à la réforme de l'OMC, la plupart admettent qu'à vouloir faire trop et trop tôt, le processus de Doha risque un nouveau retard ou un retour à la case de départ, l'institution fonctionnant encore sur le mode consensuel. Pour ce qui est du Cycle lui-même, l'Union doit se conserver des leviers tactiques pour faire en sorte que les Etats-Unis consentent une réforme substantielle dans le domaine agricole et d'autres, là où ils sont encore calés dans la défensive, estiment la plupart des Etats membres. Beaucoup ont voulu évoquer l'expiration en fin d'année de la clause de paix, qui engageait les membres de l'OMC à ne pas attaquer ce qu'ils avaient promis de tolérer en 1995. La Commission leur a confirmé que le Brésil et l'Argentine sont déjà en train de se préparer à ouvrir le feu à l'aube de 2004, tout en se disant convaincue qu'au fil de ses réformes, l'Union devient de moins en moins attaquable alors que les Etats-Unis ont toujours de quoi s'inquiéter. Enfin pour ce qui est des questions de Singapour, le sort à leur réserver semble diviser les Etats membres: les uns insistent ainsi pour maintenir ces sujets sur la table des négociations, soit en paquet (Dk, Slovaquie) soit avec souplesse (All), tandis que les autres, nettement moins nombreux, se disent prêts à y renoncer.