Un coup d'aile. Le débat sur la Constitution aurait besoin d'un coup d'aile qui l'élève au-dessus des bagarres parfois mesquines dans lesquelles certains acteurs se complaisent pour le moment. Les bons discours n'ont pas fait défaut à l'ouverture romaine de la CIG. Mais le passage des principes, nobles par définition, à l'exposition des intentions de chaque pays marquait trop souvent une chute des ambitions et le glissement vers la défense d'intérêts nettement nationaux. Selon Guy Verhofstadt, on a assisté par moment à "une discussion de marchands de tapis". De leur côté, les ministres des Affaires étrangères ont recommencé l'analyse pointilleuse des présidences futures des Conseils spécialisés (nombre, durée, équilibres) qui avait déjà été effectuée au sein de la Convention; exactement ce qu'il fallait éviter pour donner à la CIG le caractère qui devrait être le sien. D'autant plus que (pourquoi ne pas le dire?) certains ministres ont des connaissances sur l'Europe, son histoire et son fonctionnement nettement inférieures à celles de nombreux conventionnels. Dans une interview récente, le vice-président de la Convention, Giuliano Amato, a eu avec son interlocuteur l'échange suivant: -Ce qui me préoccupe, c'est que du 4 octobre au 12 décembre sont prévues six réunions des ministres des Affaires étrangères - Sont-elles insuffisantes ? - Au contraire. Un nombre si élevé de réunions correspond à un texte à réécrire, pas à un texte à approuver avec peu de retouches."
Essayons donc de donner un peu de hauteur aux débats en cours, en rendant compte d'une conférence, précédée par un séminaire, organisée à la fin de la semaine dernière par "Notre Europe" (l'association que préside Jacques Delors) et par l'European Policy Center. Lorsqu'une conférence sur la Constitution est ouverte par des "remarques introductives" de Jacques Delors, qu'elle se termine par des "remarques conclusives" d'Etienne Davignon, et que parmi les participants figurent Giorgio Napolitano, Maria Joao Rodriguez, Philippe de Schoutheete, Jacek Saryus-Wolski, George Vassiliou et d'autres personnalités de la même envergure, il y a un certain intérêt à prendre connaissance de ses résultats. Il n'était pas prévu d'approuver des textes. À défaut de conclusions formelles, j'en ai tiré quelques enseignements.
Succès à retardement. Le premier enseignement concerne le succès à retardement de plusieurs concepts fondamentaux énoncés en son temps par Jacques Delors mais qui avaient été négligés, voire rejetés au départ. La première intuition représente aujourd'hui surtout un regret, car les années ont passé et l'histoire s'est déroulée autrement. Tout de suite après la chute du mur de Berlin, le président de la Commission avait suggéré de manière informelle d'offrir immédiatement aux pays d'Europe centrale et orientale la participation à une grande confédération européenne, avant de s'engager dans l'exercice lent et compliqué de l'adhésion à l'Union, afin de marquer tout de suite et de manière spectaculaire l'unification de l'Europe. Un seul chef d'Etat ou de gouvernement (François Mitterrand) s'était prononcé en faveur; on connaît la suite, avec les promesses forcément non respectées d'adhésions à partir de l'an 2000, et l'absence de progrès parallèles de l'approfondissement. En revanche, trois autres intuitions deloriennes restent d'actualité:
A. Les trois objectifs ambitieux et en même temps raisonnables pour une Europe qui aura bientôt 25 Etats membres, et ensuite 27 et davantage. Il faut sortir de l'idée que l'on puisse tout faire tous ensemble. Les trois objectifs communs proposés sont: a) une zone de paix, de stabilité et de compréhension mutuelle, englobant dès que possible aussi les Balkans. « L'alchimie de la réconciliation » qui a fonctionné d'abord entre les Six (et dont la grandeur humaine et l'audace ont été incommensurables) doit s'étendre à tout le continent; b) un cadre pour un développement durable et équilibré, ce qui implique notamment la notion de solidarité et celle de la coopération; c) un socle de valeurs partagées, tout en encourageant le respect des identités nationales (et régionales) et de la diversité culturelle.
Si d'ici une quinzaine d'années, ces objectifs sont atteints, l'Europe apparaîtra aux historiens futurs comme un modèle et un exemple de "globalisation maîtrisée". Cette vision a séduit le séminaire qui l'a discutée, et Jean Nestor a pu la présenter à la conférence finale comme le fruit d'un très large consensus.
B. La "différenciation" entre les Etats membres. En fait, elle a toujours existé dans la CEE et elle continue à exister dans l'Union dans des domaines clés comme la monnaie (l'UEM est, selon la définition de Jacques Delors, "une coopération renforcée qui n'ose pas dire son nom") et l'espace Schengen. La différenciation représente le corollaire indispensable à la théorie des "trois objectifs", surtout pour les domaines nouveaux comme la politique étrangère et la politique de défense où il n'existe pas d'unanimité entre les Etats membres mais il est impératif que ceux qui le souhaitent puissent avancer. Le terme de "différenciation" (à la place des notions d'avant-garde ou groupes-pilotes qui suscitent perplexité et méfiance), a été retenu par la conférence. Les questions de terminologie ont parfois beaucoup d'importance.
C. La révision du fonctionnement de l'ONU et de ses organisations sectorielles, ainsi que des organismes monétaires internationaux (FMI, Banque Mondiale). En particulier, la conférence a soutenu la création d'un "Conseil de sécurité économique et social" des Nations unies, tel que Jacques Delors l'avait proposé en 1993, ayant une responsabilité politique sur les organismes et agences sectorielles (OMC, FAO, BIT, etc.) et pouvant pallier l'absence d'une organisation internationale de l'environnement.
La division entre pays membres et pays adhérents est désormais artificielle. Le deuxième enseignement que je tire de la conférence est que, de l'opinion presque générale, il faut abandonner le concept d'une UE séparée en deux groupes: les Etats membres et les pays adhérents. Cette division est devenue artificielle; les pays adhérents ont tous approuvé leur entrée dans l'UE, de façon très nette et parfois massive; ils participent de plus en plus activement à l'activité communautaire; d'ici quelques mois, ils seront membres à part entière. Il faut commencer à raisonner en termes de "Union à 25", ce qui est d'autant plus logique que rien ne sépare les deux groupes. Il existe, bien entendu, des différences d'opinions, de traditions, de sensibilités entre les 25 Etats membres (dans le cas contraire, la "différenciation" évoquée plus haut n'aurait pas de raison d'exister), mais la ligne de démarcation ne se situe pas entre les anciens et les nouveaux Etats membres, ni sur le plan économique (certains pays adhérents sont désormais proches de certains Etats membres du point de vue du développement économique et du revenu par tête d'habitant, et sont plus avancés sur le plan de l'éducation, ou de la recherche, ou d'autres éléments d'évaluation), ni surtout sur le plan politique. Si le projet concernant la "coopération structurée" en matière de défense se réalise, on constatera le moment venu que quelques pays "anciens" ne souhaitent pas y participer alors que quelques pays "nouveaux" souhaiteront en faire partie. Idem pour la monnaie unique: les retards éventuels ne seront pas dus à un manque de volonté politique mais aux délais nécessaires pour remplir les conditions financières et économiques. D'ailleurs, c'est par leur libre choix que trois pays "anciens" ne participent pas à la monnaie unique.
Les participants à la conférence ont partagé en général ces considérations. L'Europe doit rejeter la distinction artificielle entre une ancienne et une nouvelle Europe, inventée à Washington par un génie de la politique et du tact diplomatique.
Les remarques introductives de Jacques Delors. Dans ses remarques introductives à la conférence (en tenant compte des résultats du séminaire, qui s'était déroulé le jour avant), Jacques Delors avait souligné que: 1) l'élargissement est un bonheur pour l'Europe, le transformer en une angoisse signifie mal en évaluer les éléments positifs; 2) la Convention a prouvé que la méthode est bonne. Mais si chacun veut modifier 5% de son résultat, ce serait le désastre car les 5% des uns ne sont pas les 5% des autres. Ce qu'il faut mettre au point c'est le chapitre des politiques communes, car la Convention n'a pas pu y travailler. Il est indispensable que ce chapitre puisse ensuite être modifié à la super-majorité, car les politiques communes ne peuvent pas être figées; 3) l'élément essentiel pour le fonctionnement institutionnel de l'UE réside dans le tandem Commission/Conseil Affaires générales, qui ne doit pas être remplacé par des "équipes présidentielles" qui s'attribueraient un rôle d'initiative, au détriment de la Commission. Mais cette dernière ne peut pas avoir un droit d'initiative en politique étrangère, car elle n'en a ni la compétence, ni la capacité, ni aucune justification juridique ou politique; 4) au départ, chaque Etat membre doit être représenté au sein de la Commission, car les pays adhérents doivent tous y être pour des raisons politiques et "pédagogiques". Mais, après mûre réflexion, M.Delors est parvenu à la conviction que par la suite le nombre des commissaires devra être inférieur à celui des Etats membres; 5) la gouvernance économique de la zone euro doit être renforcée, car l'économie ne se limite pas à la politique monétaire et au contrôle des déficits budgétaires
Critiques polonaises au projet "défense". Pendant la discussion sur les coopérations renforcées, Jacek Saryus-Wolski (Pologne) a émis de nettes réserves sur le chapitre du projet de Constitution concernant la coopération militaire. La Pologne est favorable aux coopérations renforcées à la condition qu'elles soient transparentes, et surtout ouvertes à tous les Etats membres. Or, à son avis, les dispositions sur la "coopération structurée" en ce domaine ne respectent pas ces principes: les conditions politiques et militaires de la participation sont ambiguës, et ce sont les Etats qui déjà y participent qui décident de l'adhésion de nouveaux pays. Giorgio Napolitano et Philippe de Schoutheete ont contesté cette interprétation: la participation est ouverte à ceux qui acceptent les "engagements plus contraignants" et qui sont en mesure de les respecter. Il est vrai toutefois que, s'agissant d'un domaine intergouvernemental, la Commission ne participe pas à la procédure des nouvelles adhésions et que seuls les Etats membres de la coopération structurée prennent part au vote à ce sujet. Il a été en définitive constaté que le protocole indiquant les Etats membres "qui remplissent des critères de capacités militaires plus élevés" n'existe pas encore, et que ces critères ne sont donc pas encore précisés. C'est un dossier délicat qui doit être clarifié. Les critiques citées indiquent que la Pologne est intéressée à participer à cette "coopération structurée", ce qui est positif. (F.R.)
Session plénière du Parlement européen