Le lecteur qui a eu la patience de lire, dans cette rubrique d'hier, ma tentative de synthétiser le premier véritable débat officiel sur les choix fondamentaux pour l'Europe, se sera interrogé sur les conclusions à en tirer. La question est de savoir si l'Europe élargie se veut une entité politique et économique, avec sa cohésion, ses politiques communes et sa solidarité étendue à la politique étrangère et à la défense, ou bien sera diluée en une zone de libre-échange, importante sans doute mais d'une autre nature par rapport au projet des pères fondateurs. À mon avis, il est possible de déduire les enseignements suivants du test qu'a représenté le débat du 20 décembre dernier au sein de la Convention:
1. Il n'y aura pas de consensus sur des formules ambitieuses de politique étrangère ni de politique commune de sécurité et de défense. Soyons lucides: les positions et les ambitions des Etats membres diffèrent très sensiblement, car l'histoire, les traditions, la vocation à jouer un rôle dans les affaires mondiales et même les aspirations des populations ne sont pas identiques. La recherche de compromis à tout prix ne pourrait qu'aboutir à des solutions minimales, insuffisantes pour les uns, excessives pour les autres.
2. Seule la formule de la "différenciation" permettrait de définir des accords sauvegardant l'unité institutionnelle de l'UE. Cette formule implique un socle commun, aussi bien pour la politique étrangère que pour la défense et, sur ce socle, des constructions auxquelles participeraient les pays qui le souhaitent et qui remplissent les conditions minimales indispensables.
3. Si la formule de la "différenciation" échoue, la dilution de l'UE deviendrait inéluctable. Le président de la Convention Valéry Giscard d'Estaing en était conscient dès le départ. Déjà en novembre dernier, il avait déclaré: "Si nous échouons, l'Europe va s'installer dans une simple zone de libre-échange. Il y a des signes qui vont dans ce sens, par exemple le rejet du Pacte de stabilité ou le refus de la politique agricole commune. Si, en revanche, nous réussissons, nous aurons à la fois le grand marché et un certain nombre d'ambitions politiques, trois essentiellement: développer une politique extérieure européenne, installer une défense et organiser un espace de liberté et de sécurité commun." Entre-temps, la continuité de la politique agricole et le maintien du Pacte de stabilité ont été assurés (grâce au rétablissement de l'entente franco-allemande), mais les autres ambitions demeurent ouvertes.
4. En cas d'échec, les pays ambitieux réaliseraient leurs projets en dehors de l'UE. Les pays qui veulent de toute manière avancer sur la voie de l'intégration politique et militaire le feront entre eux. Mais, alors que la "différenciation" (voir le point 2) se situerait dans le contexte de l'UE, avec la participation des institutions européennes et selon les procédures communautaires (aménagées là où c'est nécessaire), une nouvelle construction en dehors de l'Union serait totalement intergouvernementale, dominée par les grands pays, sans l'équilibre institutionnel assuré par la "méthode communautaire". Une telle évolution aurait des répercussions sur les politiques économiques communes, qui ne pourraient pas subsister telles quelles.
Ces quatre conclusions résultent de l' analyse des prises de position au sein de la Convention, qui préfigurent de plus en plus le résultat final car le nombre de ministres des Affaires étrangères en son sein continue à augmenter, le nouveau président du Conseil George Papandreou étant le dernier arrivé.
Consensus modestes sur la politique étrangère. Concernant la PESC (politique étrangère et de sécurité commune), la situation est simple: il existe un consensus assez général sur les principes et les objectifs (voir cette rubrique d'hier, in fine), mais si l'on passe aux mesures opérationnelles, il ressort du rapport Dehaene que le consensus ne porte que sur deux éléments: a) regrouper dans un seul texte l'ensemble des dispositions relatives à "l'action extérieure" de l'Union (aujourd'hui dispersées dans plusieurs traités et répondant à des critères et des procédures différents), en réunissant les compétences économiques (aides et soutiens aux pays tiers, politique commerciale) et les compétences politiques; b) attribuer à l'UE la faculté de conclure les accords avec les pays tiers portant sur des questions qui relèvent de ses compétences internes. Les autres orientations majoritaires sont purement pratiques: mettre en place un "service commun" réunissant fonctionnaires du Conseil, de la Commission et des services diplomatiques nationaux; créer une "école de diplomatie" de l'UE. Il n'existe pas de consensus, en revanche, sur les autres aspects, que ce soit l'unification des fonctions du Haut Représentant (Javier Solana) et du Commissaire aux relations extérieures (Chris Patten) en une seule personne, ni sur le fonctionnement de la PESC (participation, autonomie, modalités de vote, etc.), les Etats membres étant divisés en trois groupes avec des ambitions différentes (voir cette rubrique d'hier). Jean-Luc Dehaene a expliqué la semaine dernière (interview au "Monde") qu'un accord existe pour laisser au Conseil les décisions sur l'action et la stratégie en politique étrangère, en évitant que "deux politiques étrangères se fassent concurrence: l'une intergouvernementale, l'autre communautaire liée aux matières socio-économiques et à la justice/affaires intérieures" (immigration, droit d'asile, etc.), même si, au départ, la distinction doit être maintenue entre le volet communautaire et le volet intergouvernemental.
Quant au contenu de la politique étrangère, M. Dehaene a expliqué: "tout est question de volonté politique, et celle-ci ne pourra être décrétée par aucune Constitution…". Jacques Delors avait déclaré le 29 décembre au "Soir" qu'il est absurde de s'imaginer qu'une politique étrangère puisse naître d'un coup grâce à l'amélioration des instruments: "on a bien vu, par exemple, qu'à propos de l'Irak, trois des quatre grands pays de l'Union avaient des positions différentes. La politique étrangère doit être abordée en termes d'actions communes pour lesquelles existerait un accord d'une majorité de pays". Au départ, cette politique sera donc limitée à certains objectifs et certaines situations, en tenant compte des contraintes historiques, psychologiques et factuelles propres aux différents pays. Même l'idée d'une représentation unique de l'UE aux Nations Unies n'est pas, pour le moment, réaliste: l'Europe aurait au sein du Conseil de sécurité de l'ONU un porte-parole unique mais muet, en l'absence de positions communes à exprimer! Et comment utiliserait-il son droit de veto? Prochainement, quatre pays européens seront membres du Conseil de Sécurité: France et Royaume-Uni avec droit de veto, plus Italie et Espagne. La voix de l'Europe ne serait pas renforcée mais affaiblie par un représentant unique qui n'aurait pas de positions communes à faire valoir.
En définitive, ce qui sera réellement possible pour la PESC au niveau européen dépendra en grande partie des orientations qui seront retenues pour le chapitre institutionnel, que la Convention n'a pas encore abordé et pour lequel on attend dans les prochaines semaines la position commune franco-allemande. Les formules qui seront retenues à propos d'un "président de l'Europe" et à propos de la transformation du Haut Représentant pour la PESC en un "ministre des Affaires étrangères européen" (quelle que soit sa dénomination future) seront déterminantes pour la sauvegarde de l'équilibre entre les institutions et de la "méthode communautaire", et donc pour les perspectives d'une politique étrangère européenne.
Une politique de la défense à deux étages. Concernant le domaine de la sécurité et de la défense, le rapporteur de la Convention (et Commissaire européen) Michel Barnier a les idées claires. Il est en même temps conscient du caractère forcément intergouvernemental, à ce stade, de la PESD, de la nécessité de ne pas la couper de l'UE en en faisant une construction totalement séparée, et des différences d'approche des Etats membres. La voie à suivre consiste, à son avis, à définir, d'une part, un "socle commun" acceptable pour tous les Etats membres actuels et futurs et, d'autre part, ce qui serait réservé aux pays qui souhaitent aller plus loin, en appliquant donc la "différenciation". D'après les travaux du groupe qu'il a présidé:
a) le socle commun comporterait, en plus de ce qui existe déjà et qui est loin d'être négligeable, la modernisation et l'actualisation des "missions de Petersberg" et une "clause de solidarité" à l'égard des "nouvelles menaces" (lire: le terrorisme). Ce serait déjà très considérable. Les missions de Petersberg mises à jour couvriraient la prévention des conflits, les programmes de destruction d'armes et de contrôle des armements, la formation de forces armées démocratiques dans des pays tiers, les opérations de stabilisation à la fin des conflits et (élément totalement nouveau) le soutien à la demande des autorités d'un pays tiers dans la lutte contre le terrorisme. La clause de solidarité anti-terrorisme s'appliquerait à des menaces provenant d'entités non étatiques (afin de marquer clairement que l'UE n'est pas une alliance militaire), mais elle couvrirait un domaine très vaste: prévenir la menace terroriste, protéger la population civile et les institutions démocratiques; faire face aux implications d'une attaque terroriste. L'UE mobiliserait tous les instruments dont elle dispose, c'est-à-dire non seulement les moyens militaires et les structures créés pour les "missions de Petersberg", mais aussi les mécanismes de protection civile et la coopération policière et judiciaire;
b) la partie "volontaire" comporterait essentiellement la "clause de défense collective" et la création, sur un plan intergouvernemental, d'une Agence européenne d'armement et de recherche stratégique. Les pays participants pourraient reprendre les obligations du Traité de l'UEO impliquant une totale solidarité politique et militaire, et établir une politique harmonisée de production et d'acquisition d'armements ainsi que le renforcement de la base industrielle et technologique du secteur de la défense et le soutien à la recherche (y compris en matière de systèmes spatiaux militaires). Certains conventionnels voient cette réalisation en tant que "coopération renforcée"; M.Barnier songerait plutôt à un système du type UEM (Union économique et monétaire), avec des critères d'accession tels que la proportion du budget de défense par rapport au PIB et l'état de préparation des forces, y compris les capacités de déploiement et l'interopérabilité.
Il n'existe pas d'unanimité sur ce plan à deux niveaux, mais, selon M. Barnier, il représente le minimum pour que la PESD soit un succès. En cas d'échec, la coopération militaire se réaliserait en dehors de l'UE, avec des répercussions inévitables sur d'autres aspects de l'UE de demain. (F.R.)