Il est de toute évidence malaisé de saisir d'un seul coup d'œil les deux aspects différents mais non contradictoires de l'élargissement de l'Union: l'aspect politique, essentiel et enthousiasmant, et les difficultés pratiques, sérieuses et parfois préoccupantes. Á la suite des recommandations de la Commission, la plupart des commentateurs ont donné l'impression de se concentrer sur l'un ou sur l'autre aspect, ce qui donne comme résultat soit des hymnes à l'évènement historique qui est la réunification de l'Europe, soit des commentaires sceptiques ou désabusés qui insistent sur les lacunes et les perplexités.
Le réalisme remplace l'enthousiasme. Les opinions publiques ne ressentent pas tellement, semble-t-il, la portée historique et sentimentale de l'entreprise. On peut le regretter (moi, je le regrette beaucoup), mais c'est ainsi. Nos pays avaient vécu avec une certaine résignation fataliste la séparation de l'Europe en deux parties, et lorsque le rideau de fer a été démoli, l'enthousiasme n'a pas duré longtemps. Le voyage touristique à Prague ou à Budapest est devenu presque banal, l'émotion a laissé la place à la normalité. Quelques leaders politiques ont essayé la semaine dernière de rallumer le flambeau de l'élan. Romano Prodi a réaffirmé que la réunification du continent est un projet historique "pour assurer la paix, la stabilité et la démocratie en Europe", Pat Cox a parlé d'enlever "les dernières briques du mur de Berlin", et Jean-Louis Bourlanges, qui a le sens des formules, a été le plus percutant en soulignant que refuser l'élargissement, c'est "assumer l'héritage de Staline". Mais l'opinion publique demeure assez apathique, peu encline aux débordements d'enthousiasme, et l'élargissement sera en définitive évalué, par les populations des Etats membres comme par celles des pays candidats, surtout à la lumière de considérations économiques, financières et sociales et de quelques désagréments momentanés qu'il pourrait entraîner.
Ces considérations ne sont pas accessoires, car les nouvelles adhésions devront passer l'épreuve du jugement populaire, par la voie de référendums ou des ratifications parlementaires. Un grand effort d'explication et d'information est donc nécessaire, non pas sous la forme de propagande ou de "bourrage de crâne" mais pour faire comprendre la vérité, la réalité factuelle. La perspective de l'adhésion a déjà eu des effets formidables dans la plupart des pays candidats: sans la pression des "critères de Copenhague", un certain nombre de ces pays n'auraient pas accompli les efforts bien connus, n'auraient pas éliminé ou du moins maîtrisé les éléments de frictions parfois sérieuses entre eux, n'auraient pas consolidé leurs bases démocratiques ni transformé leurs structures administratives autant qu'ils ont su le faire. Du côté des Quinze, le danger éventuel d'un afflux de clandestins ou d'une aggravation de l'insécurité ne concerne pas les dix pays que la Commission a reconnus "prêts pour l'adhésion", mais d'autres pays, balkaniques ou méditerranéens (les opinions publiques font parfois des amalgames injustifiés). Pour l'UE dans son ensemble, l'élargissement pourra représenter un coup de fouet formidable dans le climat morose qu'on connaît.
L'enjeu de la Convention. L'effort d'information, explication et clarification ne pourrait toutefois être efficace que si deux conditions essentielles sont satisfaites. La première est le succès de la Convention. Je n'ai pas l'impression que cette condition soit souvent citée. Pourtant, si l'UE ne réussit pas ses réformes, l'élargissement entraînerait sa dilution en une simple zone de libre-échange, sans âme et sans volonté (ce que certains Etats membres souhaitent peut-être). Je n'insiste pas car la Convention fait son travail et rien ne permet d'en prévoir l'échec. Mais il est utile d'en rappeler, de temps en temps, l'enjeu.
Une rigueur indispensable. La deuxième condition concerne la capacité effective des pays candidats à appliquer la législation communautaire. Elle nous ramène donc au volet pratique de cette grande entreprise. Je ne partage pas l'opinion de ceux qui prétendent que la Commission est trop rigide dans les négociations, trop tatillonne, accrochée aux détails techniques. Je rappelle d'abord que ce n'est pas la Commission qui définit les positions de négociation ou qui négocie. Ce sont les Etats membres: la Commission propose. Cela dit, l'idée qu'il soit possible d'accepter des adhésions "au rabais", en octroyant à l'un ou l'autre des nouveaux Etats membres la possibilité de faire partie de l'Union sans en respecter les règles et les contraintes, ne tient pas debout. La suppression des frontières n'est possible que si le marché unique est uniforme: à quoi servirait-il d'élaborer des normes de qualité, ou sanitaires, ou techniques ou autres, pour protéger l'environnement, la santé, la sécurité, les intérêts des consommateurs, etc., si des produits qui ne les respectent pas sont ensuite admis à la libre circulation? Ou de réaffirmer le principe de la "préférence communautaire" si les règles d'origine ne sont pas rigoureusement appliquées? Ou de se doter de dispositions sophistiquées et rigoureuses pour le droit de sociétés et les marchés financiers, si ces dispositions ne sont pas appliquées partout?
L'occasion perdue. Apres la chute du mur de Berlin, l'UE avait eu l'occasion d'une grande opération de réunification rapide de l'Europe, en ouvrant sans délai les bras aux pays de l'Europe centrale et orientale par des associations étroites qui auraient répondu aux exigences immédiates de ces pays et auraient permis de préparer efficacement leurs adhésions ultérieures. Jacques Delors en avait fait la suggestion, mais les chefs de gouvernement n'ont pas eu la vision suffisante pour se lancer dans cette voie et certains parmi eux ont préféré céder à la tentation démagogique de promettre l'adhésion complète… avant l'an 2000. On sait ce qu'il est advenu de ces promesses. Le grand geste immédiat qui aurait pu susciter un mariage d'amour n'a pas été accompli, les négociations ont traîné inévitablement pendant des années (après un demi-siècle de régime communiste, aucun pays d'Europe centrale ou orientale ne pouvait improviser l'indispensable transformation de toute l'administration nationale, des méthodes de gestion et de production et des pratiques et mentalités) et nous aurons, si tout marche bien, un mariage de raison. L'enthousiasme pourra renaître ensuite, si le mariage réussit et l'Europe se renouvelle.
Une certaine confusion. En attendant ces lendemains qui chantent, la Commission a donc recommandé que les négociations s'achèvent à la fin de l'année. Mais en même temps les rapports de la Commission indiquent l'existence de retards parfois sérieux, dans la préparation de ces pays, si bien que quelques commentateurs ont mis l'accent sur cet aspect en s'interrogeant sur les perspectives réelles et en exprimant un degré élevé de scepticisme sur la possibilité de surmonter en trois mois les difficultés dénoncées. Ceci dérive peut-être d'une certaine confusion dans l'analyse des documents: la Commission n'a pas dit que les pays candidats rattraperont leurs retards d'ici la fin de l'année, mais que d'ici là pourront être réglés les problèmes qui subsistent "dans les négociations": aucun de ces problèmes n'est de nature à ne pas pouvoir être réglé avant décembre. Pour que les adhésions soient effectives, l'échéance de 2004 est souhaitée et considérée comme possible, mais un monitoring attentif et permanent des progrès sera effectué, et, à la moitié de l'année prochaine, la Commission procédera à une nouvelle évaluation d'ensemble. Afin de tenir compte des nombreuses remarques critiques contenues dans les rapports de la Commission (résumés, ensemble avec le premier débat du Parlement européen, dans notre bulletin du 10 octobre pp.4/5/6, et plus en détail dans notre publication spécialisée "Uniting Europe" du 14 octobre) et de donner davantage de poids au monitoring de la préparation des pays candidats, Jean-Louis Bourlanges a suggéré que les ratifications des Traités d'adhésion par les Quinze n'interviennent qu'après la présentation par la Commission de son rapport d'évaluation final. Ainsi, la séparation serait nette entre, d'une part, les recommandations et les rapports actuels (qui portent sur l'état et les perspectives des négociations d'adhésion, à la lumière notamment de l'accomplissement des "critères de Copenhague"), et, d'autre part, l'évaluation finale sur la capacité par les pays candidats de respecter les engagements souscrits.
Les cas des trois pays candidats qui ne feraient pas partie du premier groupe ne sont pas uniformes. Ce que la Commission a indiqué pour la Bulgarie et la Roumanie correspond à ce que leurs autorités souhaitaient: indiquer comme possible l'échéance de 2007 pour leur adhésion, en promettant un soutien accru de l'UE, aussi bien financier que technique, pour rendre ce calendrier crédible. La route est tracée.
Le peuple turc décidera. Tout autre est la situation de la Turquie. Son gouvernement réclame que l'année 2003 soit retenue pour l'ouverture des négociations et qu'une perspective pour la date de l'adhésion soit également indiquée. Ankara menace une crise grave si le Conseil européen de ce mois-ci ne modifie pas les conclusions de la Commission en acceptant ses requêtes. J'estime que, pour le moment, la Commission a raison: quels que soient les progrès réalisés en Turquie en direction des exigences européennes et la volonté (sans doute sincère) des autorités de progresser sur cette voie, il faut attendre les résultats des élections du 3 novembre. Si le peuple turc exprime une majorité musulmane intégriste, il se sera prononcé lui-même contre l'adhésion. La laïcité de l'Etat avec ce que s'y rattache est une condition indispensable pour devenir membre de l'Union. Il n'est pas question de rejeter une population parce qu'elle appartiendrait en grande majorité à l'islam: chaque citoyen est libre de ses convictions et de son mode de vie; mais, dans l'Europe unie, les lois d'une religion ne peuvent pas être les lois de l'Etat. Et il ne servirait à rien de nier la réalité par des mesures autoritaires. La démocratie impose que l'on sache la vérité sur la volonté des peuples, et un peuple qui choisirait l'intégrisme religieux ne peut pas entrer dans l'UE. Bien entendu, le document de la Commission ne parle pas ce langage, et le Conseil européen des 24 et 25 octobre en fera de même. Mais je prévois qu'en attendant le résultat des élections, le Conseil européen n'ira pas au-delà de ce que la Commission indique. Quelque chose pourrait éventuellement bouger au deuxième sommet sous présidence danoise, celui de décembre, lorsque le peuple turc aura indiqué ce qu'il souhaite. Au début de l'année prochaine, la Commission proposera de toute manière une stratégie renforcée de coopération entre l'UE et la Turquie, avec des moyens financiers supplémentaires. Il revient au peuple turc de dire s'il souhaite aller plus loin.
(F.R.)