Les chefs de gouvernement s'en préoccupent. Le désaccord sur la réglementation des OPA (offres publiques d'acquisition) ne constitue pas une simple divergence technique sur un dossier juridiquement complexe et financièrement significatif: il sous-entend des conceptions partiellement différentes de politique économique, impliquant le marché unique des services financiers, la restructuration industrielle, la stratégie de Lisbonne, la concurrence fiscale, les délocalisations d'entreprises et d'autres aspects encore. D'ailleurs, les instances politiques au plus haut niveau s'en préoccupent, s'il est vrai, comme l'a publié Stern, que le chancelier Schröder a effectué une démarche auprès du président du Conseil européen Göran Persson et auprès des autres chefs de gouvernement pour attirer leur attention sur le dossier. La presse économique s'en est beaucoup occupée, en répercutant en général les opinions des milieux d'affaires et en insistant sur des détails juridiques qui sont sans doute essentiels mais risquent de décourager la compréhension des enjeux par le citoyen. La lecture des documents auxquels les nouvelles règles sur la transparence donnent accès n'aide pas beaucoup ce citoyen. Il apprend que le Parlement européen, dans sa deuxième lecture de décembre dernier, a introduit quinze amendements, que la Commission en a accepté trois plus une partie d'un quatrième, que le Conseil a formulé des compromis sur d'autres, que la procédure de conciliation est en cours, et ainsi de suite.
Situer le dossier. Un peu de chronologie permettra de situer le dossier, le point de départ étant que les OPA sont un instrument essentiel de la restructuration industrielle et que les "OPA hostiles" (c'est-à-dire les offres d'achat faites sans l'accord de l'actionnaire de référence ou de la direction de l'entreprise concernée, en s'adressant directement à la masse des actionnaires) se sont généralisées:
une législation européenne sur les OPA, c'est un objectif ancien. La tentative, dans les années 80, de définir des règles uniformes et détaillées avait échoué. C'est pourquoi, dans les années 90, la Commission a opté pour une directive-cadre définissant un minimum de règles communes (transparence des opérations, droits des actionnaires…). Dans chaque Etat membre, une autorité contrôlerait le respect de ces règles. Une disposition particulière (à citer parce qu'elle est à la base des divergences actuelles) interdirait à la direction d'une entreprise "attaquée" de prendre des mesures de défense sans y avoir été autorisée par l'assemblée générale des actionnaires;
ce deuxième projet, présenté en 1996, a été en partie modifié par le Parlement en première lecture en 1997, et le Conseil a défini en juin 1999 sa "position commune" sur son contenu, et, une année plus tard, sur la divergence anglo-espagnole relative à Gibraltar. La Commission a considéré que la position du Conseil représentait un progrès pour l'harmonisation européenne du régime des OPA;
en deuxième lecture (décembre dernier), le Parlement s'est éloigné à la majorité du projet qui lui était soumis sur quelques points essentiels, dont celui sur la défense contre les OPA hostiles;
des "dialogues" informels ont ensuite permis d'aplanir la plupart des divergences (y compris sur des sujets difficiles comme l'information des travailleurs, la contrepartie en espèces et le délai de transposition en droit national), mais la question des mesures défensives et celle des engagements de la Commission relatifs aux futurs travaux sont demeurées ouvertes;
le 10 avril, la procédure formelle de conciliation Parlement/Conseil a été ouverte et, le 26 avril, les positions respectives sur les points de désaccord ont été confirmées;
le 27 avril, la délégation allemande a renversé sa position sur les mesures défensives, en s'éloignant non seulement des projets de compromis avec le Parlement préparés par la présidence et par la Commission, mais aussi de la "position commune" telle que le Conseil l'avait adoptée à l'unanimité en juin 2000. Le 10 mai, quatorze délégations ont réaffirmé cette "position commune", en isolant l'Allemagne. La présidence va donc poursuivre la conciliation avec le PE sur cette base;
la procédure de conciliation se poursuivra avant la fin mai. A défaut de compromis entre le Parlement et le Conseil pour le 6 juin prochain, le projet deviendra caduc et le processus législatif devra recommencer à zéro, avec une nouvelle proposition de la Commission.
Les quatre points de M. Bolkestein, les réserves de M. Lehne. Qu'est-ce qui explique les difficultés rencontrées par ce projet et le double coup de théâtre du "non" partiel du Parlement et du revirement allemand ?
Le point de vue du Commissaire Bolkestein se résume en quatre points: a) la discipline des OPA représente un élément fondamental d'un marché intégré des services financiers et elle est explicitement citée dans la stratégie de Lisbonne; b) la restructuration des entreprises est essentielle pour la compétitivité de l'économie de l'UE et ne doit pas être entravée par des obstacles artificiels; c) à son avis, la possibilité pour les dirigeants d'une entreprise de contrecarrer une OPA hostile par des mesures défensives, sans passer par l'autorisation des actionnaires, ouvre la porte à toutes sortes de manœuvres car le management pourrait agir dans son propre intérêt sans se soucier des intérêts des actionnaires; d) si la directive n'est pas approuvée d'ici le 6 juin, dix ans de travail auront été gaspillés et l'économie européenne en fera les frais. Le patronat de la plupart des Etats membres partage la position de M.Bolkestein en soulignant que les entreprises appartiennent aux actionnaires et que la réglementation européenne doit faciliter les OPA et non pas les rendre plus compliquées.
La majorité du Parlement européen s'est fondée sur d'autres considérations: la protection du personnel (à mettre sur le même plan que celle des actionnaires), les risques de délocalisations (lorsqu'une multinationale restructure son activité), l'ancrage national ou régional de certaines sociétés. Une multinationale applique aux entreprises qu'elle contrôle une stratégie globale qui peut impliquer des fermetures d'installations ou leur déplacement; plusieurs exemples récents l'ont prouvé. Selon le rapporteur, M. Klaus-Heiner Lehne, démocrate-chrétien allemand, le PE a amélioré la directive sur plusieurs aspects, et M. Bolkestein doit tenir compte de la position du Parlement, co-législateur sur le même plan que le Conseil, même s'il ne la partage pas. Le revirement allemand est surtout motivé (d'après les explications officielles présentées à Bruxelles) par la crainte de discriminations au détriment d'entreprises de certains Etats membres, en raison des différences entre les législations nationales, comme l'existence ou l'absence d'instruments tels que la "golden share". M.Lehne a expliqué que, par exemple, Alcatel peut acquérir Siemens mais Siemens ne peut pas acquérir Alcatel ou que la Bourse de Londres peut acquérir la Bourse de Stockholm mais que l'opération inverse est impossible. La possibilité de prendre des mesures de défense sur la base d'une autorisation de l'assemblée générale octroyée à la direction avant une OPA hostile rétablirait partiellement l'équilibre, estime-t-on à Berlin.
Des arguments valables de part et d'autre. Chaque thèse dispose d'arguments valables. Les adversaires du projet de M.Bolkestein font valoir que le "modèle européen de société" n'est pas celui du capitalisme sauvage de Mme Thatcher, mais que d'autres considérations entrent en ligne de compte, liées aux intérêts du personnel, aux traditions, à l'ancrage régional de certaines activités traditionnelles, à l'équilibre du territoire. A l'époque de l'assaut de De Benedetti contre la Société Générale de Belgique, Gianni Agnelli, figure charismatique du capitalisme italien, avait désapprouvé les OPA hostiles, en affirmant qu'un gentleman ne rentre pas dans la maison d'autrui sans y être invité. De l'autre côté, on répond que le conseil d'administration n'agit pas toujours dans l'intérêt de l'entreprise dont il a la responsabilité, que la direction peut sommeiller ou se limiter à défendre des positions acquises (n'était-ce pas le cas de l'ancien management de la SGB citée?) au détriment de ses actionnaires et que les restructurations sont vitales pour l'objectif de Lisbonne: faire de l'UE l'économie la plus dynamique du monde. On ajoute que le sauvetage artificiel d'une entreprise contre une escalade ne conduit jamais à des résultats durables; on gaspille des milliards et, un peu plus tard, ce qui devait arriver arrive quand même. Et les OPA hostiles ne sont plus l'apanage du capitalisme anglo-américain, elles sont devenues un aspect normal du dynamisme d'une économie.
Le débat est important; l'affaire des OPA constitue un aspect de la recherche d'un équilibre entre les exigences incontournables de l'efficacité et le "modèle européen de société". Les débats sur les services financiers (application du rapport Lamfalussy), sur le degré et le rythme de libéralisation de services publics tels que la poste ou les chemins de fer ou sur l'ouverture des marchés du gaz et de l'électricité relèvent de la même problématique. Jusqu'à présent, l'UE a fait du pragmatisme, en prenant des mesures graduelles et partielles d'ouverture et de libéralisation (qui se sont avérées, à l'usage, largement positives), mais sans définir ni doctrine ni point d'arrivée. La Commission devrait d'abord mettre de l'ordre chez elle, car on a pour le moment l'impression que chaque Commissaire agit selon ses convictions personnelles et la tâche spécifique qui lui est confiée. M.Bolkestein "tire" dans un sens, avec une vigueur et une force de conviction qui l'amènent parfois à utiliser à l'égard du Parlement européen, lorsqu'il le contredit, un langage impulsif, voire désagréable. Mme Diamantopoulou se bat pour la prise en considération des répercussions sociales des mutations industrielles et pour la planification des restructurations, et elle a demandé la coopération de M.Monti pour mettre au point un document sur les conséquences sociales de la politique de concurrence. La Commission, comme collège, approuve des documents allant dans les deux directions, que ce soit le document Bolkestein sur les OPA (orienté en faveur des actionnaires), ou les documents de Mme Diamantopoulou visant à protéger les travailleurs.
Respecter le triangle institutionnel. La Commission doit de toute manière accepter le débat avec les autres institutions et la possibilité que parfois le Conseil et plus souvent le Parlement ne la suivent pas totalement, et modifient ou bloquent tel ou tel projet. La dialectique du triangle institutionnel, base de la "méthode communautaire", doit être respectée. (F.R.)