La convergence progressive des conceptions sur la réforme institutionnelle entre les six pays fondateurs de la Communauté (voir cette rubrique dans EUROPE d'hier) ne couvre pas tous les aspects. On le voudrait bien, mais ce n'est pas le cas. En particulier, France, Allemagne et Italie d'une part, les trois pays du Benelux d'autre part, ont des opinions divergentes à propos de la composition future de la Commission européenne. Les uns préconisent une Commission ne dépassant pas les 20 membres, quel que soit le nombre des Etats de l'Union; les autres restent partisans de la formule "un commissaire de la nationalité de chaque Etat membre". Comment éviter que cette divergence ne devienne la cause de frictions graves ou de frustrations permanentes? Qu'elle ne rende vaine la convergence substantielle des orientations sur des aspects encore plus fondamentaux, tels que les coopérations renforcées devant déboucher sur une avant-garde efficace et structurée? Le premier effort nécessaire est de comprendre les positions respectives et certaines amertumes.
L'angoisse des autorités belges et luxembourgeoises. Dans différents contacts avec les autorités belges ou luxembourgeoises, nous avons eu la sensation qu'une véritable angoisse les tenaille face à ce qu'elles ressentent comme une tentative pour effacer leurs pays (et les petits pays en général) d'une position de relief dans le concert européen. Et il n'existe aucune raison pour estimer qu'il en soit autrement pour les autorités néerlandaises. Les pays du Benelux ne contestent pas la nécessité d'une "nouvelle forme de pondération des voix au Conseil qui tienne davantage compte de l'importance démographique relative des Etats membres", et ils sont disposés à accepter aussi bien la repondération des voix que l'instauration de la "double majorité" tenant compte de la population; le mémorandum Benelux du 29 septembre dernier est explicite sur ces points. Mais ces pays ont l'impression que les "grands" visent à minimiser leur rôle de tous les points de vue: au sein du Conseil, au sein de la Commission et au sein du Parlement. Et ils le ressentent comme une injustice. Ils observent que, dans les Etats fédéraux (en Allemagne comme aux Etats-Unis et ailleurs), une des Institutions majeures accueille les entités participantes sur une base paritaire. Au-delà des aspects juridiques, comment trois pays qui ont joué un si grand rôle dans l'histoire de l'intégration européenne pourraient-ils admettre d'être marginalisés? De n'avoir plus qu'un poids négligeable? Ils sont conscients que leur rôle n'est pas comparable à celui de l'Allemagne ou de la France, mais ils estiment qu'il n'est pas moins significatif: un rôle d'équilibre, de fidélité aux principes communautaires, souvent aussi de compromis. Combien de personnalités des petits pays ont joué ce rôle dans l'intérêt de l'Europe comme ensemble!
Le Benelux fait valoir en même temps à quel point les pays candidats ressentiraient comme une exclusion inacceptable l'absence de la garantie que l'un de leurs ressortissants fera partie en permanence de la Commission européenne, l'Institution qui, dans les opinions publiques de leurs pays, incarne l'UE davantage que n'importe quelle autre. Une Commission nombreuse poserait sans doute quelques problèmes; mais moins graves, de l'avis des pays du Benelux, que les exclusions.
Le rôle des grands pays est-il en danger? Les grands pays auraient tort de négliger la portée de ces sentiments et de ces raisons. Mais, en même temps, les pays du Benelux doivent faire à leur tour un effort pour comprendre la position des "grands". Les projections chiffrées d'une transposition telle quelle des règles actuelles dans une Europe à 30 membres ou davantage sont hallucinantes ou bien grotesques. Le Conseil futur pourrait prendre des décisions importantes ou décisives malgré l'opposition de la totalité des pays qui construisent depuis un demi-siècle l'Europe unie. Les nouvelles orientations de l'UE pourraient être définies contre la volonté de tous ceux qui l'ont fondée. La règle d'un commissaire par pays, sans aménagements, aurait comme résultat que France, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni réunis auraient, au sein de la Commission, un poids inférieur à la moitié du poids des nouveaux Etats membres. Dans une perspective plus éloignée, ils seraient moins représentés que la seule ex-Yougoslavie, si celle-ci est un jour divisée en Serbie, Croatie, Slovénie, Bosnie-Herzégovine et Monténégro plus le Kosovo. Ceci dans une Institution qui délibère à la majorité simple de ses membres! Si l'on devait aboutir à une telle situation, comment s'imaginer que les "grands pays" confieraient à cette Commission des pouvoirs de gestion étendus et des compétences politiques réelles? Soyons réalistes.
Un aréopage de haut niveau ? L'élargissement impose donc quelques mesures aussi bien à propos du Conseil qu'à propos de la Commission. Il serait question, pour le premier, de prévoir que trois "grands pays", ensemble, puissent constituer une "minorité de blocage". S'il est vrai, comme l'affirment certains observateurs, que l'hypothèse d'une coalition des petits contre les grands est purement théorique, ne s'étant jamais produite en 50 ans, tant mieux: la minorité de blocage des "grands" n'aura jamais besoin de se concrétiser. Quant à la Commission, il ne semble y avoir que trois possibilités alternatives: soit un plafond du nombre des membres; soit un commissaire ayant la nationalité de chaque Etat membre présent et futur, avec une réforme interne et une "hiérarchisation"; soit la même solution mais sans réforme. Cette dernière formule transformerait la Commission en un aréopage de discussions sans doute de haut niveau, mais très vraisemblablement dépourvu de pouvoirs véritables, ce qui est exactement le contraire de ce que l'on préconise.
Dans la réforme institutionnelle, tout se tient. La composition de la Commission est liée à ses pouvoirs, et les deux sont liés à la pondération des voix au sein du Conseil. A défaut d'une vue d'ensemble et d'une prise en considération raisonnable des arguments de tous, la négociation connaîtrait des désagréments et des blocages. Certains efforts pour rétablir une meilleure compréhension sont déjà en cours, et il nous plaît de signaler la contribution de l'ancien Représentant permanent de Belgique auprès de la Commission européenne, Philippe de Schoutheete (1) qui une fois de plus invite à réfléchir en dehors des schémas habituels. Il observe que les petits pays ont besoin d'une Commission forte et indépendante, qui prenne en considération les intérêts de tous sans se laisser influencer par le poids des "grands". Et les "petits" devraient se demander: "notre intérêt est-il d'avoir une présence forte dans une Commission faible, ou une présence équilibrée mais plus faible dans une Commission forte?" Et M.de Schoutheete exprime ainsi son avis: "pour ceux qui ont confiance dans la méthode communautaire, qui a bien servi l'Europe, la réponse ne fait pas de doute. C'est la force des Institutions qui importe."
Pour ne pas gonfler outre mesure le nombre des commissaires, des formules autres que la rotation commencent à être étudiées. Le point clé est la sauvegarde de la "méthode communautaire", qui implique à son tour une Commission forte, dont les prérogatives seraient maintenues, voire renforcées. Ceci n'est en rien contradictoire avec le rôle croissant des chefs de gouvernement, qui représente une évolution inéluctable et même salutaire, car il est positif que les autorités les plus élevées des Etats membres, dont la légitimité démocratique et la visibilité pour l'opinion publique sont évidentes, soient de plus en plus impliqués dans les orientations et même la gestion de l'Europe: voir à ce sujet les conclusions du séminaire du début septembre, présidé par Jacques Delors et par Etienne Davignon (2). Il serait ingénu de s'opposer à ce que les chefs de gouvernement exercent au niveau européen un rôle correspondant à leur rôle national, à la condition que ceci soit fait en sauvegardant la "méthode communautaire", en respectant les équilibres institutionnels inscrits dans le Traité, sans secrétariats ou autres organes nouveaux en dehors du cadre communautaire. Le président de la Commission Romano Prodi a dit quelque chose de très important sur la sauvegarde de la méthode communautaire et des prérogatives de la Commission, et sur le risque qu'une dérive intergouvernementale tue le caractère démocratique de la construction européenne. C'est donc par là, par le nouveau ton de Romano Prodi et sa signification, que nous allons conclure demain ces réflexions, en mettant fin au silence que nous nous étions imposés à propos du président de la Commission au moment où il était à la mode de dire sur lui un peu n'importe quoi. Ferdinando Riccardi
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(1) Philippe de Schoutheete "Soutenir la Commission européenne", article publié la semaine dernière dans "Le Soir" de Bruxelles. (2) voir notre bulletin du 6 septembre pp.5/6
Note: les échos qui nous parviennent nous incitent à reproduire, dans notre série EUROPE/Documents, les trois principaux documents sur lesquels se fonde, cette semaine-ci, notre rubrique. Il est vrai que ces textes sont, d'une manière ou l'autre, disponibles; mais il arrive souvent que, pour beaucoup de personnes intéressées, cette disponibilité soit plus théorique que réelle. C'est pourquoi, après avoir envoyé à nos abonnés, ensemble avec le présent bulletin, le document de la Commission européenne sur l'approvisionnement énergétique (qui sera discuté en fin de semaine par les chefs de gouvernement au Sommet de Biarritz, et dont il faut donc disposer dès maintenant), nous allons leur envoyer: a) le discours prononcé le 3 octobre à Strasbourg, devant le Parlement européen, par le président de la Commission Romano Prodi; b) le "mémorandum Benelux sur la CIG et l'avenir de l'Union européenne"; c) le document commun de l'Allemagne et de l'Italie sur la "coopération renforcée".