Une exigence éthique. La réforme Monti de la politique européenne de concurrence applicable aux ententes et aux abus de positions dominantes doit réussir parce qu'elle est fondée sur une exigence éthique. Parler d'éthique à propos d'un domaine si juridique et technique peut paraître étrange et incongru, mais ce ne l'est pas si l'on considère que l'objectif essentiel des règles de concurrence est de protéger le consommateur, c'est-à-dire les citoyens, contre les abus des puissants: les petits face aux colosses. Il est évidemment hors de question de diaboliser les entreprises, qui représentent le tissu même de l'Union ; notre Agence EUROPE elle-même, qu'est-elle sinon une entreprise ? Mais il est impératif qu'il existe des règles pour empêcher qu'elles abusent de leur pouvoir, avec des autorités qui veillent au respect de ces règles et qui sanctionnent les déviations.
Or, qu'est-il arrivé à la politique de concurrence de l'UE ? Que les dispositions en vigueur depuis 1962 ne sont pas adaptées à la situation du nouveau millénaire, ne sont plus efficaces. Karel Van Miert avait lancé la réforme par le "Livre blanc" du printemps 1999 ; Mario Monti a ouvert la phase opérationnelle en proposant le nouveau règlement. Il ne faudrait surtout pas en déduire que les auteurs du règlement de 1962 s'étaient trompés. Au contraire. A l'époque, la plupart des pays communautaires ne disposaient d'aucune autorité nationale de la concurrence, plusieurs n'avaient même pas de loi interdisant les ententes ou les abus de positions dominantes. Tout était licite, le citoyen n'était pas protégé. Confier à la Commission européenne la tâche d'interdire et de sanctionner directement les ententes illicites était un coup de génie dans le désert juridique de l'époque. Aujourd'hui, tout a changé. Chaque Etat membre dispose d'une autorité de concurrence. Plusieurs règlements ou avis et la jurisprudence de la Cour de justice indiquent avec clarté ce qui est licite et ce qui ne l'est pas. Une "doctrine de la concurrence" existe désormais en Europe. Parallèlement, l'extension géographique de la Communauté, la multiplication du nombre des entreprises et des liens entre elles, la mondialisation et l'euro ont modifié radicalement le paysage économique.
De la bureaucratie à l'efficacité. La notification obligatoire à Bruxelles de tous les accords et leur examen individuel par les services de la Commission n'ont plus aucune signification. Ce qui est notifié, ce sont les accords dont l'innocuité est presque toujours évidente, alors que les véritables cartels nuisibles et interdits restent secrets. Il faut les chercher, les découvrir. Or, les services de la Commission passent le plus clair de leur temps à analyser les accords innocents et n'ont pas suffisamment de moyens ni humains ni juridiques pour poursuivre les cartels. L'orientation de la réforme découle tout naturellement de ces considérations: supprimer la notification obligatoire des accords entre entreprises ; confier aux autorités nationales de concurrence l'application des "dérogations à l'interdiction" et l'évaluation des accords qui méritent examen ; concentrer les efforts de la Commission sur les cartels et renforcer ses pouvoirs d'investigation. C'est ça, la réforme. Comme l'a expliqué le chef de l'unité "législation" Emile Paulis, aujourd'hui, le système de notification et le monopole de la Commission "ne sont que de la bureaucratie". Et le commissaire Monti a observé que les "tonnes de documents actuels nous encombrent, nous et les entreprises".
Si tout était si simple... L'orientation est donc simple, mais sa mise en oeuvre ne l'est pas. Comment éviter que la politique de concurrence ne soit "renationalisée"? Comment empêcher que les différences entre les traditions juridiques, les mentalités et les situations économiques n'aboutissent à des décisions et jugements différents ? Comment assurer la cohérence des différentes politiques nationales ? La réponse de la Commission tient en trois points: a) en prévoyant que les autorités et les tribunaux nationaux appliquent directement le "droit communautaire" dès que l'accord à l'examen a une influence sur les échanges intracommunautaires. Selon le Pr. Monti, les législations nationales convergent de plus en plus, mais cette convergence ne sera jamais totale ni parfaite. C'est pourquoi l'application directe de la législation communautaire est préférable à un effort long et difficile d'harmonisation ; b) en créant un réseau des autorités nationales de concurrence, coordonné par la Commission ; c) en gardant pour la Commission la faculté de prendre elle-même certaines décisions, lorsqu'elle l'estime opportun, en retirant le dossier correspondant aux autorités nationales, et d'émettre des "avis" à l'intention de ces autorités.
Deuxième aspect: comment assurer aux entreprises la sécurité juridique et garantir leurs droits ? Tout d'abord, le principe selon lequel les ententes illicites sont nulles de plein droit reste intangible: les entreprises (et leurs avocats) disposent d'éléments suffisants pour évaluer ce qu'elles font. Les règlements d'exemptions par catégorie, les communications interprétatives et les "lignes directrices" qui indiquent les orientations de la Commission à l'égard de tel ou tel type d'accord offrent et offriront des éléments précieux à ce sujet. Les entreprises garderont en outre la faculté de demander à la Commission des éclaircissements, et sera renforcé le rôle du haut fonctionnaire qui, au sein même de la direction générale de la concurrence, veille à ce que les droits des entreprises soient toujours respectés. Mario Monti a déclaré que la sécurité juridique des entreprises serait supérieure à ce qu'elle est actuellement, en ajoutant: les entreprises se rendront compte que parfois, avec les règles en vigueur, la sécurité juridique est plus apparente que réelle. En même temps, nous l'avons déjà indiqué, la Commission demande que soient renforcés ses pouvoirs d'investigation et d'inspection. Compte tenu des ruses de certaines entreprises et de leurs dirigeants, la Commission demande la faculté de mettre les scellés dans les bureaux visités pour empêcher la disparition ou la manipulation de documents, et d'effectuer des inspections non plus seulement au siège des entreprises mais aussi -sous le contrôle des juges nationaux- dans les habitations des dirigeants.
Idée géniale ou concession aux Allemands ? La nouvelle réglementation pose, c'est évident, bien d'autres questions. La suggestion de créer un "registre des accords" a suscité un certain émoi. La Commission demande que lui soit octroyée, au moment où disparaîtra la notification obligatoire des ententes, la faculté de créer ce registre. C'est le Bundeskartellamt qui l'a suggéré, pendant les consultations préparatoires. Dans les services mêmes de la Commission, les opinions sont partagées: idée géniale selon les uns, "concession" aux Allemands selon les autres. Et ce n'est qu'une possibilité: le registre pourrait ne jamais voir le jour. Voici de toute manière un élément pour les réflexions et négociations qui vont s'ouvrir, entre les Quinze et au sein du Parlement européen, et qui ne seront ni simples ni brèves. Les services de la Commission tablent sur une entrée en vigueur du règlement au début de 2003.
Un instrument. De toute manière, la nouvelle réglementation ne sera que l'instrument au service d'une politique. L'essentiel, c'est la politique elle-même, englobant non seulement les deux volets couverts par la réforme (interdiction des ententes et des abus de positions dominantes) mais aussi les deux autres volets fondamentaux: l'autorisation préalable des concentrations et le contrôle des aides d'Etat. Les principes sont clairs, et, dans une occasion récente, Mario Monti les a ainsi synthétisés: la politique de concurrence "favorise la qualité et la variété des biens mis sur le marché. Elle encourage l'innovation technologique et la performance économique. Elle promeut des prix équitables pour les utilisateurs (...). Le jeu de la concurrence apporte aux citoyens européens une amélioration de leur qualité de vie et de leur pouvoir d'achat."
Derrière ces principes simples, combien de choix difficiles, combien d'éléments parfois contradictoires à prendre en considération, combien de doutes parfois ! La rigueur indispensable et inévitable doit s'accompagner de l'exigence de comprendre la signification de certaines pratiques, leur portée politique et psychologique. Pour deux aspects, notre position personnelle est bien arrêtée: la culture et le sport. Là, moins la Commission intervient et mieux ce sera. Qu'est-ce que cette histoire de plafond des aides au cinéma à un niveau qui n'aurait pas permis, par exemple, à la Belgique de réaliser le film qui a gagné l'année dernière la Palme d'or à Cannes ? Et pourtant, pour les petites cinématographies nationales, la solution est simple: fixer un plafond d'aides licites en chiffre absolu, et seulement au-delà de ce chiffre utiliser la méthode des pourcentages. Faisons confiance à Jean-Michel Baer pour réprimer certaines velléités dirigistes d'autres services. Quant au sport, nous n'allons pas y revenir maintenant, car quelque chose bouge dans la bonne direction, paraît-il. Tant mieux ; mais vigilance quand même.
Oublier Cicéron ? En dehors de la culture et du sport dont le Traité lui-même reconnaît explicitement le caractère particulier et partiellement dérogatoire, rien n'est simple. Certains dossiers demandent, à côté de la fermeté sans complaisance, un tact particulier et une vision politique globale: il suffira de citer l'affaire des Landesbanken en Allemagne, qui influencera directement le vote du Bundesrat sur le Traité de Nice. Quelle responsabilité !
On ne peut que suggérer à Mario Monti, sur un plan général, d'avoir toujours à l'esprit la maxime de Cicéron: "Summum jus, summa injuria". La profondeur de cette maxime est presque insondable ; c'est pourquoi il faut la méditer sans cesse. Ceux qui étudient les dossiers et préparent les décisions peuvent s'en passer. Celui qui a la responsabilité finale ne le peut pas.
Ferdinando Riccardi