Tout n'a pas été inutile dans cette péripétie. Maintenant que la tempête s'est quelque peu apaisée, il est possible de parler avec un certain recul des critiques et des attaques qui donnaient l'impression de vouloir abattre Romano Prodi et sa Commission. Au-delà des excès et de certains mensonges, en tant que tels injustifiables, le recul permet de constater que tout n'a pas été inutile dans cette péripétie. Elle a obligé la Commission elle-même à se souder après un examen de conscience, a conduit certains chefs de gouvernement à prendre position, a amené plusieurs parlementaires à défendre le rôle de la Commission dans l'équilibre institutionnel et a convaincu quelques commentateurs à se demander si l'objectif n'était pas d'abaisser la Commission en tant qu'Institution autonome et indépendante.
Il n'existe pas une explication univoque à la concentration soudaine de l'offensive: plusieurs éléments ont joué, plusieurs interprétations ont été données. L'objectif de certains journalistes était avant tout de réaliser un scoop en annonçant soit le départ imminent de M. Prodi, soit un complot de M. Kinnock et de M.Patten pour le remplacer. Quiconque connaît le mode de désignation et de nomination du président de la Commission peut évaluer la valeur et le sérieux d'une telle "nouvelle". La vice-présidente Loyola de Palacio a dénoncé, derrière les attaques à Romano Prodi, une manoeuvre visant à affaiblir la Commission: "ceux qui souhaitent une Europe intergouvernementale veulent depuis toujours une Commission faible". Elle a donc vu dans les péripéties récentes un épisode de plus de "l'ancien dilemme" entre les partisans de l'intégration et ceux qui préfèrent la simple coopération entre les gouvernements. De son côté, M. Prodi a parlé d'une "tempête dans un verre d'eau" et d'articles de presse "basati sul nulla" (fondés sur rien). Il estime que les attaques personnelles sont le prix à payer par qui veut innover: "Si la Commission dort, personne ne se fâche. Si la Commission agit, nous en aurons d'autres, de ces épisodes". Ce qui compte, pour lui, c'est l'appui des gouvernements à son action ; et il estime qu'il lui a été confirmé. Les milieux proches de la Commission reconnaissent quelques "problèmes de communication", notamment à propos des initiatives les plus controversées du président: l'indication d'un chiffre global pour l'aide de l'UE à la région du Kosovo, le projet de rencontre avec le colonel Gheddafi.
Un avertissement d'en haut ? La réalité est peut-être plus nuancée et plus complexe. Les échos recueillis et amplifiés par une partie de la presse ne pouvaient pas être fondés "sul nulla" ; les journalistes avaient vraisemblablement recueillis quelques phrases qui n'avaient pas été lancées au hasard. Pourquoi exclure que l'un ou l'autre chef de gouvernement ait voulu adresser, par personne interposée, un avertissement au président de la Commission ? Pas de reproches, pas de désaveu, mais simplement le rappel de l'esprit dans lequel il avait été désigné. Pour plusieurs chefs de gouvernement, Romano Prodi avait été choisi parce qu'il était "l'un des leurs". Ils avaient décidé de s'impliquer personnellement de plus en plus dans les affaires communautaires, en estimant que la définition des grandes orientations et les décisions de principe leur revenaient, compte tenu de leurs responsabilités et de leur représentativité. Le choix parmi eux du président de la Commission complétait cette orientation. Ce n'était pas la première fois qu'un ancien Premier ministre était désigné, mais le choix coïncidait cette fois avec la volonté de prendre concrètement la tête de l'activité communautaire. En désignant Romano Prodi, ils avaient voulu rendre prestige et visibilité à la présidence de la Commission après les avatars précédents ; mais dans la tête de certains au moins des chefs de gouvernement, cela devait aller de pair avec une sorte de symbiose entre la Commission et le Conseil européen. Or, il est évident que l'entente doit régner entre ces deux Institutions et qu'une situation de conflit serait préjudiciable aux intérêts de l'Europe ; mais la Commission a aussi un rôle autonome à jouer et ne peut pas toujours faire plaisir à tout le monde. Quelques aspects de la terminologie du président Prodi ont peut-être indisposé l'une ou l'autre capitale, comme l'insistance à définir la Commission comme "le gouvernement de l'Europe", ou les initiatives en politique étrangère qui ne rentreraient pas parmi ses tâches.
C'est pourquoi quelques capitales pourraient avoir permis que circulent des indiscrétions ou des remarques vaguement critiques: un coup de semonce qui a été immédiatement suivi, une fois l'effet obtenu, de la réaffirmation de la confiance et du soutien. Suppositions ? C'est vrai ; mais je dirai comme l'immortel Monsieur Prudhomme: "c'est mon avis, et je le partage". D'autant plus que je ne suis pas seul. L'ancien secrétaire général du ministère italien des Affaires étrangères Boris Biancheri a interprété de façon analogue le comportement britannique. Une partie de la presse du Royaume-Uni, inspirée d'en haut, a été la première à diffuser des insinuations qui accusaient Romano Prodi "de tout et de rien", et ensuite la première à démentir l'existence de complots ou d'une perte de confiance de la part du Conseil européen. D'après M. Biancheri, la vraie préoccupation de Londres était de faire comprendre à M. Prodi qu'il "doit accepter les limites de sa tâche ; sans l'illusion de faire de la politique étrangère, qui est de la compétence des gouvernements nationaux et non d'un gouvernement européen (...). Qu'il renonce à l'idée de conduire l'Europe vers des buts ambitieux que personne ne lui a confiés". A son avis, personne en haut lieu ne souhaite une crise de la Commission, mais plusieurs estiment qu'elle doit se préoccuper moins du futur et davantage de "gérer ce qui existe".
Le vrai danger pour l'eurocratie. Mais Boris Biancheri a été plus loin. Il a ajouté une cause supplémentaire aux difficultés de Romano Prodi: il aurait "irrité la forte bureaucratie bruxelloise, en croyant pouvoir la réorganiser à sa façon". Sur ce point, nous avons déjà eu l'occasion d'exprimer notre avis: l'amertume éventuelle d'une partie de l'eurocratie ne serait pas due aux réformes, mais à l'impression que le président avait parfois cédé à une certaine démagogie en reprenant le ton et le langage de ceux qui avaient voulu faire croire qu'auparavant, tout était pourri, que l'Europe était gérée de façon abominable, que l'incompétence et la mauvaise gestion dominaient et qu'il fallait tout chambarder. L'eurocratie court quelques risques, c'est sûr; mais ils ne dérivent pas de la conception du président (qui, au-delà de certains excès de langage, s'est donné comme objectif d'en faire l'administration la plus efficace du monde), mais plutôt de ceux qui veulent la transformer en une sorte de secrétariat à la disposition des Etats membres et du Conseil. Une tendance qui existe même à l'intérieur de la Commission.
Droit d'initiative: une exclusivité perdue ? C'est l'un des dangers qui guettent la Commission: briser l'élan et l'esprit inventif de son administration en la mettant "sous tutelle" et au service de projets et d'idées qui viennent d'ailleurs. Nous touchons ainsi à l'essentiel. Le rôle de la Commission dans l'équilibre institutionnel de l'Europe est unique ; elle représente la véritable innovation institutionnelle du Traité de Rome. Ce qui la caractérise est l'indépendance par rapport aux gouvernements et aux autres Institutions, ainsi que le droit exclusif d'initiative. Ces deux caractéristiques sont attaquées et mises du moins partiellement en cause aussi bien par une partie des Etats membres que par une partie du Parlement européen. Le droit d'initiative maintenant reconnu aux gouvernements (dans le deuxième et troisième "piliers", politique extérieure et justice) commence à se concrétiser en des projets qui suivent leur chemin dans l'indifférence générale. Nous aimerions bien savoir ce que pense la Commission de telle ou telle initiative de l'Allemagne, de la Finlande, ou de l'Autriche: pourquoi n'a-t-elle pas pris elle-même l'initiative ? En partage-t-elle l'esprit et le contenu ? La dualité de l'origine des projets a-t-elle des effets sur l'orientation de la législation communautaire ? Par ailleurs, nous ne sommes pas parmi ceux qui estiment que la qualité personnelle de Monsieur Pesc et du vice-président de la Commission chargé des relations extérieures soit de nature à éviter toute difficulté dans la gestion de la politique externe de l'UE. La volonté de Javier Solana et Chris Patten de coopérer loyalement, chacun dans le rayon de ses compétences, est indubitable, et ils sont des hommes politiques trop accomplis pour se faire ombrage. Mais le risque d'équivoques ou de doubles emplois est inscrit dans les faits. Lorsque M. Patten va au Moyen-Orient, il s'occupe surtout de la mise en oeuvre des accords bilatéraux de l'UE avec les pays de cette région et de la coopération économique ; mais comment pourrait-il éviter de répondre à des questions sur le processus de paix, interdire à ses interlocuteurs d'en parler ? Ces derniers ne comprendraient pas que le vice-président de la Commission arrête la discussion en déclarant: pour ceci, adressez-vous à M. Solana. L'affaire Gheddafi relève d'ailleurs de la même problématique, même si le premier contact avait été pris par le président.
Quant au Parlement européen, Jacques Delors a dit: la Commission a dû faire des concessions" mais "ne peut pas aller indéfiniment dans ce sens" ; la commission parlementaire du contrôle budgétaire fait son travail mais "ne doit pas, à elle seule, incarner le style du Parlement européen" (1). Le Parlement devrait soutenir le rôle et l'autonomie de la Commission: ce n'est pas de ce côté qu'il doit chercher à augmenter son influence.
La cohérence à sauvegarder. Face à ces différents dangers, la Commission doit renforcer sa collégialité et ses réflexions globales. Des personnalités émergent progressivement en son sein: Mme Loyola de Palacio, Pascal Lamy, Mario Monti et quelques autres ont déjà imprimé leur marque sur les politiques dont ils ont la responsabilité. Mais on a parfois l'impression que chaque commissaire s'occupe de son secteur, et qu'il n'y a pas suffisamment de débats généraux sur telle ou telle politique avec la participation de tous. La préoccupation prioritaire de la Commission en tant que collège doit être d'assurer la cohérence entre les différentes politiques. Une telle recommandation pourrait paraître une banalité, si l'on n'avait pas assisté dans le passé à des incohérences déconcertantes, notamment entre la politique agricole et les politiques extérieures, entre la politique de l'environnement et la politique industrielle. Et les contradictions se répercutaient au niveau du Conseil, où la réflexion d'ensemble faisait totalement défaut.
Mais du Conseil nous parlerons demain, dans cette même rubrique.
Ferdinando Riccardi
- - - - - - - -
(1) audition devant le Sénat français, voir nos bulletins du 28 avril et du 29 avril, rubrique "Textes de la semaine"