Appliquer d'ici trois ans l'acquis communautaire ? Les pays qui sont en train de négocier leur adhésion à l'UE ou qui vont entamer les négociations d'ici deux semaines devraient prendre garde à ne pas glisser dans une sorte de piège qui se refermerait sur eux en les emprisonnant ensuite pour une période indéterminée.
Très logiquement et légitimement, l'UE a précisé que les adhésions ne sont pas liées simplement à la conclusion des négociations, mais à la preuve apportée par les pays candidats de leur capacité effective d'appliquer l'acquis communautaire. Souscrire des engagements, c'est bien; les respecter, c'est autre chose. Ce n'est pas par hasard que les Institutions communautaires - mises à part les déclarations rhétoriques de tel ou tel chef de gouvernement qui, chaque fois qu'il rencontre un premier ministre de l'Est, lui promet l'adhésion pour l'année prochaine, et ensuite tout le monde rentre chez soi rassuré et heureux - refusent désormais d'indiquer une date, une échéance; l'engagement de l'UE est d'être prête elle-même à accueillir les nouveaux Etats membres à partir de l'année 2003. Le restant ne dépend pas d'elle mais des pays candidats eux-mêmes.
Et c'est ici que se situe le danger. Les pays candidats sont-ils effectivement conscients de ce que signifie être en mesure de reprendre l'intégralité de l'acquis communautaire? De le transposer en droit national et de l'appliquer? D'après les calculs des services de la Commission, il s'agit de quelque chose comme 80.000 pages (oui, vous avez bien lu: 80.000) de directives, règlements et autres textes qui couvrent tous les aspects de la vie économique et sociale.
Un patrimoine intouchable. Comprenons-nous bien: il n'y a dans cette remarque aucun élément de critique à l'égard des Institutions communautaires. Se comporter autrement, admettre qu'un pays quel qu'il soit puisse devenir membre de l'Union sans en appliquer la législation, signifierait compromettre un demi-siècle de construction européenne. Par approches successives, compromis parfois difficiles, législations progressivement affinées et précisées, les Etats membres ont établi un patrimoine impressionnant de règles communes; comment pourraient-ils admettre que ce patrimoine soit fragilisé ou détérioré, en acceptant qu'une part de la future UE élargie ne l'applique que de manière partielle ou incorrecte? Ces règles sont en partie nécessaires au bon fonctionnement du grand marché sans frontières; en partie, elles sont absolument indispensables pour sauvegarder l'environnement naturel ou rétablir son équilibre avant qu'il ne soit définitivement abîmé; en partie, elles visent à maintenir l'activité agricole dans l'ensemble du territoire communautaire, exigence vitale; en partie, elles garantissent l'acquis social. On pourrait continuer la liste. Tout est perfectible mais rien n'est inutile. L'exigence du respect de l'acquis communautaire est la condition même pour éviter la dispersion de la construction européenne.
Mais les pays d'Europe centrale et orientale en mesure de respecter cet acquis dans un délai de trois ou quatre ans sont peut-être deux ou trois; pour les autres, ce sera une affaire beaucoup plus longue. Le recours aux périodes transitoires est certes possible et tout à fait légitime (il a accompagné toute l'histoire communautaire), mais il ne peut concerner que certaines mises en oeuvre et non pas l'essentiel. La législation communautaire a atteint un degré de sophistication dont on ne semble pas toujours conscients. Un bon exercice de pédagogie, marginal mais instructif, réside dans la simple lecture des procédures d'infraction ouvertes par la Commission à l'égard des Etats membres actuels pour non-respect de telle ou telle disposition; regardez le caractère précis, minutieux, pointilleux, des obligations, constatez que les administrations nationales des pays qui les ont souscrites rencontrent des difficultés à les appliquer dans tous leurs aspects. Et les services de la Commission contrôlent les textes ligne par ligne, mot par mot. On pourrait se demander: si les Quinze eux-mêmes ne parviennent pas à tout appliquer en détail, comment le prétendre de pays où l'administration a dû être reconstruite à partir du désert laissé par les régimes communistes? C'est vrai: des lacunes seront inévitables, compréhensibles et justifiables. Mais l'essentiel, la base, doit être là. Sans oublier le contrôle de la Cour de Justice, et le fait qu'en cas de non-respect d'un arrêt de la Cour, la Commission propose désormais l'application d'amendes et d'astreintes pécuniaires.
La question n'est pas seulement administrative ou législative, elle est essentiellement économique. Les calculs dont a fait état Mme Wallström à propos du coût de l'application des règles environnementales communautaires dans les pays d'Europe centrale et orientale sont impressionnants; pour quelques-uns d'entre eux, une période transitoire appropriée pourra constituer une solution; pour d'autres, ce n'est pas une affaire de quelques années transitoires mais de décennies. Et l'environnement n'est qu'un exemple.
Tant pis pour qui n'ose pas le dire. L'obstacle représenté par l'application de l'acquis communautaire est fondamental mais il n'est pas le seul. S'il se confirme que la Pologne estime devoir bénéficier, dès le départ, de la totalité des aides, primes et subventions de la politique agricole commune, les négociations sur l'agriculture risquent d'être bloquées dès le départ. Dans l'UE actuelle, ces primes, aides et subventions visent à garantir aux agriculteurs des revenus et un niveau de vie analogues à ceux des autres catégories de la population, afin de sauvegarder ou rétablir la vie rurale et d'éviter la désertification, avec le gonflement monstrueux des villes qui en résulte. Réclamer pour les agriculteurs de l'Est un revenu aligné sur celui des agriculteurs allemands signifierait au contraire créer une classe privilégiée, sans parler du coût absurde et injustifiable (les agriculteurs polonais sont aussi nombreux que ceux d'Allemagne, France et Royaume-Uni réunis). La situation est analogue pour la politique régionale. Par ses élargissements successifs, la Communauté européenne a pris en charge successivement le développement régional de la Grèce, de l'Irlande, de l'Espagne et du Portugal. Il n'est pas sérieux de faire semblant de croire que les règles actuelles puissent rester d'application dans une Union à 30 membres et davantage. Tant pis pour les responsables qui n'osent pas le dire; ils devront bien le faire un jour.
Encore un aspect à évoquer: les "nouvelles frontières" de l'UE actuelle, représentées par la politique de sécurité et de défense et par la création de l'espace commun de liberté, justice et sécurité. La plupart des Quinze veulent aller vite dans ces domaines essentiels, et c'est tant mieux; mais tout ce qu'ils vont faire dans les deux prochaines années va s'ajouter à l'acquis communautaire que les pays candidats doivent reprendre. Sont-ils disponibles pour accepter tout ce qu'implique cet acquis supplémentaire notamment en termes de souveraineté à partager, à mettre en commun ? Dans leur article commun du mois dernier publié par plusieurs journaux européens, Karl Lamers et Wolfgang Schäuble ont écrit: "Comment des peuples qui n'ont jamais pu disposer d'eux-mêmes, à part quelques courtes périodes, pourront-ils se satisfaire à l'idée de remettre en cause, dix, quinze ans après l'avoir recouvrée, une souveraineté dont ils disposent enfin? Même s'il ne s'agit pas de la reperdre, ils devront néanmoins l'exercer de concert avec leurs partenaires européens, la partager."
L'essentiel est dans la Confédération. Bien entendu, la réponse leur appartient. Qu'ils fassent partie de notre Europe, c'est une évidence. Mais, face aux deux ou trois pays qui peuvent effectivement y adhérer dans un délai raisonnable aux conditions actuellement prévues, combien seraient obligés à une longue attente? Devraient-ils alors renoncer à ce qui est l'objectif prioritaire de leur politique? Certainement pas, mais réfléchir plutôt à l'éventualité qui commence à se dessiner parmi les esprits qui, dans l'UE, regardent au-delà des intérêts immédiats et se soucient des ambitions à long terme de l'Europe unie. Cette éventualité, c'est évident, réside dans la formule des deux Europe, l'une confédérale et l'autre fédérale, dont il a été amplement question dans cette rubrique tout au long de ce mois de janvier. Les pays d'Europe centrale et orientale devraient participer à la réflexion, évaluer sérieusement, au-delà des susceptibilités épidermiques, si le cercle le plus large des deux Europe, la Confédération, ne correspondrait pas aux aspirations et aux besoins d'une bonne partie d'entre eux. Elle assurerait tout ce qui est vraiment fondamental: la sécurité, la stabilité politique du continent dans son ensemble, la démocratie et l'Etat de droit, la libre circulation des marchandises et des biens, un espace économique unifié, les Institutions communes. Et bien entendu les portes de la Fédération resteraient ouvertes à qui en accepte les principes et les obligations. Leurs autorités devraient lire attentivement comment le projet a été conçu et défini par Jacques Delors, qui a longuement discuté avec les milieux politiques, intellectuels et scientifiques de ces pays, qui les a compris mieux que les faux amis qui les mettent tous sur le même plan et font miroiter à tous de faux espoirs(Conférence de Jacques Delors devant l'Aspen Institute. Nous en avons reproduit les passages essentiels dans la rubrique "textes" de notre bulletin du 3/4 janvier. Si une demande significative se manifeste, nous pouvons encore en reproduire le texte intégral dans notre série EUROPE/Documents).
Ce commentaire ne prétend rien résoudre. Il se limite à présenter des éléments de réflexion. Les lecteurs qui estiment que les dix pays candidats d'Europe centrale et orientale sont tous en mesure de reprendre et d'appliquer la totalité de l'acquis communautaire dans les deux prochaines années et que les objectifs et les ambitions d'une politique commune de sécurité, dotée d'instruments d'intervention militaire et d'une capacité de décision, correspondent aux aspirations et aux possibilités de tous les dix, ces lecteurs ont sont doute l'impression d'avoir perdu leur temps en lisant jusqu'ici. Ceux qui, en revanche, ont des doutes et des perplexités et qui sont des amis sincères des pays d'Europe centrale et orientale, de leurs civilisations et de leur apport à notre culture commune, peuvent y avoir trouvé l'amorce imparfaite et lacunaire d'une réflexion nécessaire.
Ferdinando Riccardi