Traiter de politique locale n’est pas au cœur de la mission de notre Agence, mais certains cas extraordinaires prenant une dimension européenne peuvent interpeller. Le 25 septembre, l’ancien Premier ministre français Manuel Valls annonçait qu’il briguerait la mairie d’une grande ville espagnole : Barcelone ; celle-ci est, de surcroît, la capitale d’une région qui a beaucoup fait parler d’elle dans toute l’Union, la Catalogne. Les élections municipales qui s’y tiendront le 26 mai prochain, en même temps que le scrutin européen, seront suivies avec une attention toute particulière.
Innombrables sont les commentaires déjà diffusés à propos de cette affaire, souvent focalisés sur le parcours et la personnalité de ce surprenant candidat, ses motivations réelles, ses chances d’atteindre un tel but, ses connaissances du terrain local, ses capacités fédératrices, ainsi que sur l’impact possible d’une telle élection sur les relations futures entre la Catalogne et l’État espagnol. Ce qui doit retenir l’attention dans le cadre de la présente rubrique, c’est surtout la possibilité légale et la légitimité politique d’une opération aussi originale et audacieuse.
Contrairement à ce qui fut écrit sur les réseaux sociaux, ce n’est pas la jouissance de la double nationalité, française et espagnole, qui autorise Valls à déposer une candidature valide à Barcelone. Certes, l’intéressé y est né – d’un père catalan et d’une mère d’origine italo-suisse –, mais c’est à Paris qu’il effectue sa scolarité, puis à Fontainebleau, son service national. Il n’acquiert la nationalité française par naturalisation qu’à l’âge de vingt ans, en 1982. Commencera alors sa carrière politique dans l’Hexagone : mandats locaux, parlementaires et ministériels.
En se portant candidat par-delà les Pyrénées, Valls ne renonce pas à sa nationalité française : il n’y est pas tenu – ce qu’il doit à la fois au Traité de Maastricht instaurant la citoyenneté de l’Union et à la générosité de la législation espagnole. Pour rappel, « tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et l’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État » (art. 22 al. 1 TFUE). L’exercice de ce droit a été précisé dans la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 ; celle-ci laisse pourtant de la marge aux États membres, qui peuvent, notamment, réserver la fonction de chef de l’exécutif d’une collectivité locale de base, à leurs propres ressortissants. Autrement dit, un Européen non ressortissant (ou « citoyen mobile de l’UE ») ne peut se faire élire maire partout dans l’Union.
Le Commission a publié trois rapports sur la transposition et la mise en œuvre de la directive : en 2002, en 2012 et au début de cette année (COM(2018) 44 final du 25.1.2018) : malgré certaines données manquantes, le document est éclairant.
Dans l’UE, 10 pays se détachent par l’importance numérique de « citoyens mobiles » sur leur territoire, soit en valeur relative par rapport au total de leur population (Luxembourg, Chypre, Irlande, Belgique et Autriche), soit en chiffres absolus (Allemagne, Royaume-Uni, France, Espagne et Italie). Par ailleurs, pour favoriser l’exercice, au niveau communal, du droit de vote et d’éligibilité, 14 États membres inscrivent d’office leurs « Européens » sur la liste électorale, les dispensant ainsi de faire une demande en ce sens. Sauf l’Allemagne, aucun des 10 pays précités n’en est ! Autrement dit, plus nombreux sont les Européens non ressortissants dans un pays, plus seraient-ils contraints à une démarche administrative pour que ce droit soit effectif. La demande moyenne d’inscription ne dépasse pas 20 % de la population concernée : pas terrible comme résultat !
Quant aux citoyens mobiles de l’UE qui (1) se portent candidats et (2) sont élus, le manque de données fiables est criant. En chiffres absolus, l’Espagne semble championne des candidatures ; en pourcentage d’élus, Madrid n’étant pas en mesure de produire de statistiques, Malte (22 %) et la Suède (20 %) arrivent en tête.
Plus de la moitié des États membres n’ont pas usé de la faculté, accordée par la directive, de réserver à leurs nationaux les fonctions exécutives d’une municipalité ; dans ce club avant-gardiste, on retrouve l’Espagne, mais aussi des européistes tièdes comme le Danemark, la Slovaquie et même le Royaume-Uni ! En Allemagne et en Autriche, la situation peut varier d’un Land à l’autre. La Bulgarie et la Grèce sont les plus restrictives ; à eux s’ajoutent six pays, dont l’europhile Belgique, pour réserver à leurs ressortissants la fonction de maire, la France étendant son « veto » aux adjoints au maire. Ainsi, un Français s’étant établi en Espagne peut-il parfaitement rêver du pouvoir mayoral, mais la réciproque est impossible ; un Tchèque pourrait prétendre à la fonction en Slovaquie, mais pas l’inverse. Une nette majorité de citoyens européens estime que les fonctions municipales exécutives ne doivent pas être réservées aux ressortissants ; sur ce sujet au moins, un effort de convergence entre tous les États membres ne serait pas un luxe.
Si l’on ajoute à tout cela les différences quant aux efforts des autorités pour inciter les Européens mobiles à voter, quant à la durée du mandat municipal ou quant au mode de désignation du maire, on se retrouve face à un paysage complexe, bigarré, qui ne favorise pas l’égalité dans l’exercice de la citoyenneté européenne au niveau local. En l’état actuel des données disponibles, le système municipal européen ne se connaît pas lui-même et, plus grave encore, la connaissance, par les Européens, de leurs droits à ce niveau semble reculer.
Ayant démissionné de tous ses mandats français, pour d’évidentes raisons d’incompatibilité, Valls, conduisant une liste portée par Ciudadanos, mais espérant ratisser plus large, entrera au Conseil municipal de Barcelone. En terre plutôt indépendantiste (marquée encore par des échauffourées en début de semaine), tout dépendra alors du poids de sa formation (favorable au maintien de la Catalogne dans le Royaume d’Espagne) et des alliances qu’il pourra nouer, puisque le maire doit être élu par une majorité du Conseil. S’il atteint son but, il ne sera pourtant pas le premier maire français du royaume : en 2007, un certain Claude George Edgar Doppia avait été élu, sous les couleurs du Parti Populaire, à la tête du village de Rollán (400 habitants) en province de Salamanque ; mais, depuis trois ans, la mairie a été reprise par un « autochtone »… socialiste. Bien sûr, l’arrivée d’un ancien Premier ministre à la tête de la métropole catalane aurait une tout autre dimension politique.
Manuel Valls a été accusé de « trahir la France » par son adversaire de la « France insoumise » à Évry, l’une des déclinaisons de l’euroscepticisme hexagonal. Et tant qu’à faire, pourquoi ne pas le désigner à la vindicte populaire pour être passé à l’ennemi ? On se frotte les yeux : qu’apportent aux citoyens de tels excès de langage ? Après les cas de non-nationaux sur des listes européennes, il n’y a aucune honte à en voir aux manettes de nos cités. D’autant que Valls, parachuté sans parachute, risque de tout perdre. Mais peut-être sera-t-il le premier dans une série de vedettes politiques ayant choisi, comme le droit européen le permet, de poursuivre leur carrière ailleurs dans l’Union. Peut-être nos enfants jugeront-ils normaux, et même stimulants, ces parcours publics en zigzag sur la carte européenne, comme il en existe, de longue date, dans la vie professionnelle. Peut-être les citoyens mobiles de l’UE prendront-ils ainsi conscience, mieux que par des brochures ou des portails électroniques, de leur chance personnelle de pouvoir peser sur les gestions locales. Dans le temps long, l’affaire Valls servira peut-être d’inspiration pour d’autres démarches similaires qui, prises ensemble, auront une vertu pédagogique et donneront un peu plus de consistance à l’une des dimensions les plus précieuses de la citoyenneté européenne.
Renaud Denuit