Préférence au bilatéral. Le Sommet UE-Russie du début du mois a confirmé que, si les relations réciproques se renforcent, elles le font essentiellement en marge des voies institutionnelles communautaires. Cette situation résulte en partie de la tendance de Moscou à privilégier les contacts bilatéraux avec les chefs d'État ou de gouvernement des principaux pays de l'UE ; mais ces derniers donnent eux aussi l'impression de préférer la voie des rencontres bilatérales avec Vladimir Poutine ou Dmitri Medvedev. Il est vrai que Nicolas Sarkozy, en 2008, au moment dramatique de la guerre en Géorgie, avait respecté les principes communautaires en agissant de manière explicite en tant que président du Conseil européen et en exigeant, au moment des accords formels, la présence à ses côtés du président de la Commission européenne; mais c'était le hasard du calendrier qui avait voulu que les événements se déroulent au moment de la présidence française ; et il faut admettre qu'aucun autre président en exercice n'aurait eu ni la rapidité de jugement ni le dynamisme permettant de maîtriser la situation et d'obtenir le gel du conflit. D'ailleurs, Moscou n'aurait pas accepté comme interlocuteur un président du Conseil européen ressortissant d'un petit État membre.
L'existence du président stable du Conseil européen pourra-t-elle changer la situation ? C'est possible et souhaitable, mais ce n'est pas acquis. L'évolution dépend surtout de l'UE elle-même. Un aspect de visibilité est évident ; certains chefs de gouvernement ne sont pas prêts à renoncer aux rencontres bilatérales, à l'écho qui les accompagne. Mais cet aspect existe aussi dans d'autres cas, celui des États-Unis en tête, sans nuire à la signification et à l'éclat des rencontres de nature communautaire. Le vrai problème est ailleurs, il réside dans le fait que dans le secteur-clé, l'énergie, les principaux États membres donnent la priorité à leurs intérêts nationaux, lesquels ne coïncident pas toujours. Dans d'autres domaines, l'UE ne peut parler que d'une seule voix et ne peut négocier que comme ensemble, la politique commerciale étant l'exemple le plus éclatant. Mais pour l'énergie une politique européenne n'existe pas, et les instruments pour la créer ne sont pas assez clairs ni explicites ; ce n'est pas par hasard que Jacques Delors a lancé le projet d'une Communauté européenne de l'énergie, en préconisant pour commencer une coopération renforcée spécifique.
L'essentiel reste à côté. En attendant, le pouvoir d'action de l'UE comme telle est très limité. On connaît la règle du président stable du Conseil européen: ne jamais exprimer des positions personnelles mais exclusivement les positions dûment établies en commun. Et si celles-ci n'existent pas… La Commission dispose en principe d'une large autonomie, mais pas pour l'énergie ; et sur le plan général, les nouveaux instruments européens de politique étrangère sont encore en préparation ou en rodage. C'est pourquoi le Sommet de Rostov ne pouvait avoir ni éclat ni contenu réel significatif. Les résultats ne vont pas au-delà de quelques orientations confirmant ce qu'on savait déjà, et de quelques textes d'une banalité remarquable, comme le Partenariat pour la modernisation, ou d'une envergure bien modeste comme l'accord sur la Protection des informations classées. Il n'y a rien à ajouter au compte rendu publié dans notre bulletin n° 10150. Les deux projets vraiment significatifs pour les relations UE/Russie, c'est-à-dire le nouvel accord de partenariat et la mise en place (bien irréaliste pour le moment) des quatre espaces communs, n'ont même pas été cités ; et ne parlons pas du dossier de l'énergie ; à première vue, à Rostov, personne n'en a parlé.
Les protagonistes étaient conscients de cette situation. Du côté européen, M. Van Rompuy n'a même pas essayé de gonfler l'événement ; devant la presse, il s'est limité à lire un texte préparé à l'avance, qui, sur un seul point, comporte une évaluation personnelle: les vives préoccupations (great concern) de l'UE pour la situation des défenseurs des droits humains et des journalistes en Russie. Dans l'ensemble, une seule divergence a été reconnue: M. Medvedev souhaite la suppression rapide des visas pour les citoyens (il est prêt à le faire) alors que pour M. Van Rompuy et pour M. Barroso, c'est « un objectif à long terme ».
Russie perplexe ? Du côté russe, quelques perplexités sur la composition de la délégation européenne paraissaient évidentes. Arkady Dvorkovitch, conseiller du président Medvedev, a observé: « À présent, nous savons au moins qui est responsable de quoi à la tête de l'UE. Mais nous continuerons nos relations à différents niveaux. Sarkozy, Merkel et les autres chefs d'État sont toujours là… ». Selon un diplomate russe, « il est difficile de dire si le nouveau dispositif européen est efficace car il n'est pas encore opérationnel.»
On le voit, c'est la question générale de la politique étrangère de l'UE qui est ainsi posée. Cette rubrique reviendra demain aussi bien sur le cas russe que sur la problématique générale. (F.R.)