Est-il raisonnable d'essayer de tirer quelques conclusions après avoir consacré cinq commentaires aux effets de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne? On peut toujours essayer, sans prétendre être exhaustif ni recueillir un consensus unanime, et en étant conscient que certaines explications sont peut-être répétitives par rapport à ce qui a déjà été écrit dans cette rubrique.
1. Effets déjà visibles. Les acteurs politiques et les commentateurs qui ont déploré l'absence de résultats immédiats ont souvent trompé l'opinion publique. Ils prétendent porter un jugement sur la transformation institutionnelle de l'UE avant qu'elle soit entièrement appliquée, avant que les institutions aient eu la possibilité d'exercer totalement leurs nouveaux pouvoirs, avant que certains instruments soient en place. La réforme offre aux institutions des possibilités supplémentaires d'agir ; elles ont commencé à le faire très rapidement, ainsi que le prouvent l'activité du Conseil européen nouvelle formule, immédiatement opérationnel, ainsi que le comportement du Parlement qui exerce pleinement ses nouveaux pouvoirs dans plusieurs domaines ; il suffit de citer le rejet de l'accord « Swift » avec les États-Unis, plusieurs décisions en matière agricole, le recours à l'instrument budgétaire en politique étrangère. Certes, des difficultés et des divergences subsistent mais dans l'ensemble les innovations sont amplement utilisées. Les résultats sont en partie déjà visibles, d'autres le seront bientôt.
2. Déceptions artificielles. Les déceptions dénoncées par certains media, impliquant logiquement des répercussions sur une partie des opinions publiques, ont concerné notamment: a) les résultats du Sommet mondial « climat » de Copenhague et le rôle effacé de l'Europe dans sa phase finale; b) l'attitude négligente des autorités américaines à l'égard de l'UE et le peu de considération d'autres instances internationales ; c) l'absence de visibilité de l'Europe au moment du désastre à Haïti. La première «déception» n'a pas de sens du point de vue du Traité de Lisbonne, car, à l'époque, celui-ci n'était pas en vigueur ; prétendre qu'un traité ait des effets juridiques avant d'exister, c'est un peu excessif. La deuxième «déception» est traitée au point quatre. La troisième a fait l'objet de polémiques assez vives, mais je ne crois pas que, dans ce cas, Mme Ashton ait eu tort de laisser la priorité sur place aux médecins et aux pompiers.
En fait, aucune des trois déceptions ou prétendues telles n'implique le Traité de Lisbonne.
3. Herman Van Rompuy se fait connaître. Au moment de sa désignation à la présidence du Conseil européen rénové, la définition la plus cordiale à son égard avait été Mister Nobody. Elle n'était pas fausse: qui le connaissait au-delà des frontières belges ? À ma connaissance, seul Jacques Delors avait parlé immédiatement d'un choix heureux, car il avait les idées claires sur le rôle du président stable: non pas l'ambition et la tentation de faire valoir ses opinions personnelles, mais un négociateur calme et habile en mesure de faciliter l'émergence de positions européennes et de les faire connaître. L'affirmation de M. Van Rompuy selon laquelle ses opinions personnelles n'avaient aucune importance et qu'il ne les exprimerait pas, était en fait très astucieuse, car elle donnait a priori beaucoup de poids à toutes ses déclarations à venir: elles représentent l'opinion de l'Europe au niveau le plus élevé, le monde entier le savait à l'avance.
Et voici que le nom de M. Van Rompuy commence à être connu. Les références à la phrase célèbre d'Henry Kissinger (l'Europe, quel numéro de téléphone ?) avaient été nombreuses, ironiques parfois, faisant remarquer que l'Europe a maintenant trois numéros: président du Sommet, président de la Commission, Haut Représentant. Trop compliqué pour les Américains ? C'est un raisonnement simpliste. En réalité, la situation a sensiblement évolué. Hier, dans les rencontres UE/États-Unis au niveau le plus élevé, le président américain avait face à lui un interlocuteur européen chaque fois différent ; seul le président de la Commission était raisonnablement stable. Il arrivait que le staff du président des États-Unis demande le nom de cet interlocuteur nouveau ; quelques semaines plus tard, c'était un autre. À présent, il est stable.
M. Van Rompuy, on ne le connaît pas encore Outre-Atlantique ? Ils apprendront à le connaître.
4. Il n'y a pas de ministre européen des Affaires étrangères. Combien de fois cette rubrique a-t-elle souligné que Catherine Ashton n'est pas ministre européen des Affaires étrangères ? Ce n'est pas elle qui décide et définit les positions de l'UE ; sa tâche est de faciliter l'émergence d'une politique commune, œuvre lente et progressive, ainsi qu'Herman Van Rompuy l'a expliqué aussi clairement que possible ( il y a deux jours, cette rubrique y a été entièrement consacrée, EUROPE n° 10090).
Le rôle de Mme Ashton est tellement nouveau et le mélange de ses trois fonctions est tellement complexe, qu'une certaine confusion subsiste. Une seule personne qui à la fois préside le Conseil «Relations extérieures», est vice-présidente de la Commission et est à la tête de cet instrument totalement nouveau que va être le service diplomatique commun, c'est du jamais vu dans un demi-siècle de construction européenne. Certains problèmes sont purement formels: dans les sessions plénières du Parlement européen, la place de Mme Ashton est-elle à côté de M. Barroso, en tant que vice-présidente de la Commission, ou dans les places réservées au Conseil, en tant que présidente d'une des formations de celui-ci ? Ou dans une place ad hoc en tant que chef du service diplomatique ? Des personnes plus habiles que moi ont indiqué une solution.
Mais les points fondamentaux sont ceux qui touchent la susceptibilité des gouvernements et leur souci d'avoir un mot à dire dans certains choix importants. Par le Traité de Lisbonne, les délégations de la Commission dans les pays tiers sont devenues des «délégations de l'UE» ; la nomination de leurs chefs revient à Mme Ashton en tant que Haute Représentante. Décide-t-elle toute seule ? Ou bien doit-elle consulter la Commission et le Conseil ? Ce n'est pas une question secondaire, les États membres y attachent beaucoup d'importance, on l'a vu à l'occasion de la désignation du chef de la délégation de Washington.
Des polémiques tout aussi vives ont accompagné les déplacements de Mme Ashton, sa présence ou son absence à une réunion. Je ne me réfère pas aux délais de sa présence à Haïti, sur laquelle je me limite à rappeler que le ministre allemand des Affaires étrangères, après avoir estimé que l'action la plus urgente était de coordonner concrètement les secours, avait ajouté: « L'Europe a été le continent de l'amour du prochain. Le but n'était pas de se présenter devant les caméras mais d'agir ».
Les polémiques avaient rebondi à propos d'autres déplacements. Il suffit de rappeler les vives critiques des ministres de la Défense à Mme Ashton pour son absence à leur réunion de Palma de Majorque, où ils ont notamment discuté - c'était la première fois - de la mise en œuvre de la Coopération structurée permanente (CSP) en matière de sécurité et de défense commune, prévue par le Traité de Lisbonne (EUROPE n° 10086). Or, ce jour-là, elle était à Kiev, pour l'investiture du Premier ministre ukrainien, qui, deux jours après, était à Bruxelles, en donnant à ce voyage la priorité sur celui à Moscou. Après quoi, on s'est demandé pourquoi ce dimanche elle était à Cordoba pour la réunion informelle entre les ministres des Affaires étrangères, plutôt qu'à Grenade pour le Sommet UE-Maroc. La réponse est simple: parce qu'il est impossible d'être à deux endroits en même temps, même si dans ce cas la distance n'était que de 200 kilomètres ; si elle avait inversé son choix, elle aurait été critiquée tout autant. La réalité est que les événements sont si nombreux qu'une seule personne ne pourra pas les couvrir tous. Elle a déjà demandé au ministre des Affaires étrangères du pays qui détient la présidence tournante (M. Moratinos, en ce moment) de la remplacer dans quelques cas ; c'est peut-être une voie à suivre pour d'autres.
Les hésitations de Mme Ashton ont été parfois attribuées à son inexpérience ou à une certaine naïveté. En fait, son rôle est tout à inventer et ce n'est pas sa faute si elle paraît dans quelques cas écartelée entre ses différentes fonctions, et si l'un lui reproche de subir l'influence de la Commission, l'autre celle de son pays d'origine. Les États membres, le Conseil et la Commission elle-même ne lui facilitent pas la tâche, avec leurs soucis et leurs jalousies dans le partage des nominations au sein du service diplomatique européen. Quelqu'un a parlé d'une course féroce aux nominations, d'autres se demandent jusqu'à quel moment Mme Ashton tiendra le coup. J'estime qu'il serait plus utile de la soutenir plutôt que de multiplier les critiques.
La vraie importance du Traité de Lisbonne réside dans les politiques communes qu'il permet
de renforcer ou de créer
Lorsque l'Europe se sera habituée aux institutions et aux nouvelles procédures de décision, elle comprendra que l'importance du nouveau traité ne réside pas dans la réforme institutionnelle en elle-même, mais dans les possibilités qu'il ouvre de renforcer les politiques communes et d'en créer de nouvelles. Dès sa nomination, Herman Van Rompuy avait invité à ne pas se concentrer sur l'aspect institutionnel ; les réformes sont faites, elles sont là pour longtemps. Certains aspects n'entreront en vigueur qu'en 2014, notamment pour le vote majoritaire au sein du Conseil. Il ne faut pas se laisser obnubiler par les fonctions. L'essentiel, ce sont les nouvelles possibilités d'action désormais ouvertes. J'en rappelle trois: a) les États membres qui le souhaitent peuvent se lier par une clause de défense commune et lancer des actions structurées en matière de défense, au-delà de la clause de solidarité en cas d'agression ; b) le groupe de l'euro (Eurogroupe) acquiert une existence institutionnelle pour coordonner les politiques économiques des pays qui en font partie (les effets sont déjà plus que visibles); c) la politique énergétique commune devient un objectif de l'Union. Bien d'autres exemples existent, notamment quant aux pouvoirs du Parlement (politique commerciale, politique agricole).
Ce sont des possibilités énormes qui s'ouvrent, si on veut les saisir.
(F.R.)